[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已閱51013次
論公民提起的行政公益訴訟
周義發(fā) 周沭君
前 言
在當(dāng)代中國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對(duì)人。由于在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無(wú)可厚非的。
相對(duì)于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結(jié)果�？墒�，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，為保障和“擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的正確實(shí)施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益”（中國(guó)共產(chǎn)黨“十六大”報(bào)告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會(huì)公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來(lái)維護(hù)公共利益？中國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素障礙中國(guó)建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國(guó)的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國(guó)情推進(jìn)我國(guó)公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。
本文主要利用實(shí)證研究、個(gè)案分析、文本分析、邏輯推導(dǎo)、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對(duì)公民行政公益訴訟進(jìn)行比較系統(tǒng)的探討：包括公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)；行政公益訴訟的概念及其特征；我國(guó)應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國(guó)建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結(jié)論。
第一章 行政公益訴訟的概念及其特征
為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對(duì)公共利益作進(jìn)一番探討，為討論的進(jìn)行鋪就一個(gè)平臺(tái)。
第一節(jié) 公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益 ，或指屬于社會(huì)的，公有公用的利益 。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單加總，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。
在我國(guó)現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中，涉及到的相關(guān)概念除“公共利益”外，還有“社會(huì)利益”，“社會(huì)公共利益”，“國(guó)家整體利益”等類似概念，表達(dá)基本相同的含義。例如，有關(guān)公共利益的規(guī)定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規(guī)定國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規(guī)定其立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”，《著作權(quán)法》第四條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規(guī)定“為了公共利益的目的”可以對(duì)專利權(quán)實(shí)行強(qiáng)制許可，等等；有關(guān)社會(huì)利益的規(guī)定如《憲法》第五十一條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害“國(guó)家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民合法的自由和權(quán)利”; 有關(guān)社會(huì)公共利益的規(guī)定如：《民法通則》第七條規(guī)定民事活動(dòng)的基本原則之一是“不得損害社會(huì)公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規(guī)定了訂立合同應(yīng)遵循“不得損害社會(huì)公共利益”的原則，“違反社會(huì)公共利益”的合同無(wú)效。此外，《票據(jù)法》、《證券法》等也均對(duì)社會(huì)公共利益作出了相應(yīng)的規(guī)定。《立法法》第四條用“國(guó)家整體利益”來(lái)表達(dá)這一概念，該條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。
從以上分析我們可以得出三個(gè)結(jié)論：第一，公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益等在本質(zhì)上并無(wú)根本的區(qū)別，它們既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，又區(qū)別于少數(shù)集團(tuán)的利益；第二，公共利益、社會(huì)整體利益是對(duì)個(gè)體權(quán)利的一種限制，維護(hù)公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會(huì)公共利益是社會(huì)個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當(dāng)社會(huì)公共利益受到損害或侵犯后，通過(guò)訴訟途徑來(lái)予以救濟(jì)和保護(hù)。這是符合我國(guó)的立法的指導(dǎo)思想的。
第二節(jié) 公民行政公益訴訟的概念
公民行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清晰。
為了對(duì)其界定有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解這個(gè)概念：
一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。筆者認(rèn)為我國(guó)目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害后提起的訴訟�？梢娞崞鹚揭嬖V訟是當(dāng)事人的一項(xiàng)法律上的權(quán)利，當(dāng)事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無(wú)法律上的利害關(guān)系，只是基于“公益心”而提起。根據(jù)違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經(jīng)濟(jì)公益訴訟，行政公益訴訟，勞動(dòng)公益訴訟等。我國(guó)當(dāng)前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點(diǎn)和漏洞，無(wú)疑不利于社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展和進(jìn)步。例言某企業(yè)超標(biāo)排污，而行政機(jī)關(guān)不依法作為，在我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，公民權(quán)利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，必然會(huì)對(duì)我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的影響。
公益訴訟起源與羅馬法，是相對(duì)私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起�！币獯罄▽W(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害或被公認(rèn)為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)。”
大陸法系國(guó)家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，客觀訴訟指的是對(duì)行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應(yīng)用。
日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)和公共性權(quán)利機(jī)構(gòu)的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。 但傳統(tǒng)理論并不認(rèn)可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據(jù)是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護(hù)社會(huì)公共安全，而非具體保護(hù)每個(gè)人的利益，從控制結(jié)果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對(duì)反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會(huì)公益侵害愈加惡化及行政權(quán)力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。
法國(guó)的越權(quán)之訴，一般認(rèn)為性質(zhì)上屬于客觀訴訟。他是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不禁行政決定的直接相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴，如果第三人因?yàn)檫`法的行政決定受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起。 行政法治原則最切實(shí)的保障正是公民有權(quán)提起請(qǐng)求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。
現(xiàn)代的公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)是美國(guó)。美國(guó)的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個(gè)人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府，索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國(guó)政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對(duì)于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至個(gè)人都可以提起訴訟，后來(lái)的《克萊頓法》對(duì)《反托拉斯法》進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了訴權(quán)的主體；在環(huán)境保護(hù)法中，公民可依法對(duì)違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國(guó)行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟，納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類�！跋嚓P(guān)人訴訟是指私人不具當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院作出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出�！� 美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)制度”的要旨在于，在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。作為公民代表的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)它的意愿把保護(hù)公共權(quán)利的任務(wù)委托給別人�！翱梢圆晃薪o司法部長(zhǎng)或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權(quán)力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭(zhēng)議。憲法允許國(guó)會(huì)授權(quán)任何人（不論他是否政府官員）對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公共利益也行�？梢哉f(shuō)，被授權(quán)的人是私方司法部長(zhǎng)�！� 這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了很好的體現(xiàn)，典型的如清潔空氣法中創(chuàng)設(shè)的公民訴訟條款，其中規(guī)定任何人都可以以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府，政府機(jī)關(guān)，公司和個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。
英國(guó)對(duì)公益的救濟(jì)相對(duì)保守，但在當(dāng)事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。 對(duì)此，上訴法院院長(zhǎng)丹寧指出，“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。我認(rèn)為，這是一個(gè)重要的憲法原則�！�
二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無(wú)論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現(xiàn)出了這一概念具有廣泛的擴(kuò)張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因?yàn)檫@不僅有利于鼓勵(lì)其提高當(dāng)家作主，實(shí)施民主監(jiān)督的法律意識(shí)，而且其對(duì)損害社會(huì)公益之行為實(shí)施有效監(jiān)督的層面比任何一種監(jiān)督方式都要廣泛，有利于社會(huì)公益得到最大限度的保護(hù)。同時(shí)，當(dāng)公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認(rèn)為，如果被駁回起訴的原告向具有國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院反映、投訴、申請(qǐng)公訴，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查基本事實(shí)后認(rèn)為被告構(gòu)成損害社會(huì)公益行為時(shí)，可以也應(yīng)該以國(guó)家公訴人的身份對(duì)相應(yīng)行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為被告損害社會(huì)公益的行為事實(shí)確實(shí)成立時(shí)，也可以而且應(yīng)該以抗訴程序維護(hù)社會(huì)公益，同時(shí)也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權(quán)不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導(dǎo)致嚴(yán)重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應(yīng)由法院直接或由其告知原告將相關(guān)行政主體追加為共同被告。判令相關(guān)行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并責(zé)成該行政主體對(duì)直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的訴權(quán)依法不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則可以視具體情形和相應(yīng)法定程序以國(guó)家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因?yàn)楣怖嬗捎跈?quán)利主體抽象，產(chǎn)權(quán)模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護(hù)常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權(quán)來(lái)保護(hù)公共利益。這樣當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，
法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。
第三節(jié) 公民行政公益訴訟的一般特征
關(guān)于行政公益訴訟的概念，我國(guó)尚無(wú)權(quán)威的論述，但是筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握。相對(duì)于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個(gè)特征：
第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其它組織自身的合法權(quán)益。公民行政公益訴訟則是維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益。為此，逐步而有序的擴(kuò)大公民依法行使訴訟權(quán)利，有利于使侵
害公共利益的違法行為得到制裁，國(guó)家利益得到保護(hù)。
第二，范圍上。現(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)公民行政公益訴訟，從而將影響社會(huì)公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)為排除在我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關(guān)系人、相對(duì)人，但同時(shí)也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關(guān)系人、相對(duì)人不愿訴、不敢訴、不能訴、
怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要注意的是，在有直接利害關(guān)系人的情況下，要區(qū)分是否只侵害了其私益，還是同時(shí)侵害了公共利益，這一點(diǎn)在后面尚有涉及。
第三，訴訟標(biāo)的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可能違法行為還未能造成現(xiàn)實(shí)的損害。我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現(xiàn)實(shí)的損害事實(shí)為依據(jù)，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴(yán)重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國(guó)家和社會(huì)公共利益的結(jié)果，都可以被起訴。這樣做是因?yàn)檫`法行為既然針對(duì)的對(duì)象是國(guó)家或社會(huì)公共利益，那么該違法行為就將給國(guó)家或社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果。如重大財(cái)產(chǎn)損失，不特定多數(shù)人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵(lì)防微杜漸，盡可能地減輕違法行為
所帶來(lái)的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。
第四節(jié) 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區(qū)別
公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面的區(qū)別。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其合法權(quán)益或者與原告發(fā)生權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，被人民法院通知應(yīng)訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時(shí)，以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)。行政訴訟的原告是指對(duì)具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系，即原告的合法權(quán)益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當(dāng)因果關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法
院起訴被告的訴訟。
而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強(qiáng)調(diào)原告是案件的直接利害關(guān)系人，只強(qiáng)調(diào)被告是否侵犯和損害了公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區(qū)別的一個(gè)特征。
第二章 公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)
第一節(jié) 從現(xiàn)實(shí)案例看現(xiàn)行司法程序的不足
近幾年媒體報(bào)道了一些當(dāng)事人在維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農(nóng)民葛銳在鄭州火車站掏錢入廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時(shí)間花4,000多元打贏了這場(chǎng)“3角錢”訴訟標(biāo)的官司。還有河北律師喬占祥質(zhì)疑2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無(wú)錫一市民起訴電信局擅自收取代理費(fèi)的案件等等。這類案件在歷經(jīng)曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非因?yàn)槠鋷в小肮妗毙再|(zhì)，而是案件的訴訟標(biāo)的及其結(jié)果與原告的直接損失之間形成了因果關(guān)系。但筆者認(rèn)為，這也應(yīng)該認(rèn)為是一種社會(huì)進(jìn)步和司法嘗試，起碼是司法機(jī)關(guān)在給予公民尋求自身司法救濟(jì)的同時(shí)，又推進(jìn)了公民“公益訴訟”的萌動(dòng)。然而，還有以下另一類情形，卻更值得關(guān)注和思考，從中可以看出現(xiàn)行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實(shí)體法賦予公民民主監(jiān)督的權(quán)利無(wú)法在公益訴訟活動(dòng)中得以體現(xiàn)。
一、新疆三青年訴某酒店懸掛國(guó)旗違法案。
2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當(dāng)?shù)氐娜疑嫱饩频�。認(rèn)為這幾家酒店把國(guó)旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國(guó)旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。三位青年認(rèn)為，缺乏國(guó)旗意識(shí)已經(jīng)是國(guó)民的通病，酒店此舉不利于國(guó)旗神圣感的建立。結(jié)果，一家法院以國(guó)旗懸掛屬于政府管理范疇，原告沒有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動(dòng)員他們撤訴。本案中三位青年維護(hù)“公益”的舉動(dòng)無(wú)可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點(diǎn)。但法院的處理方式亦無(wú)違法之嫌。三家涉外酒店將國(guó)旗與店旗平行懸掛確實(shí)違反了國(guó)旗法的規(guī)定，依法只能由當(dāng)?shù)卣畬?shí)施監(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣畬?duì)其不作為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但究竟當(dāng)?shù)卣止つ莻�(gè)職能部門管理國(guó)旗懸掛？政府對(duì)其不作為承擔(dān)何種責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，公民可否對(duì)因當(dāng)?shù)卣蛩哪硞�(gè)職能部門的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？
二、王英訴某酒廠酒瓶不加警示標(biāo)志案。
1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標(biāo)有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標(biāo)志？于是，王英一紙?jiān)V狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟(jì)、精神等損失共計(jì)60萬(wàn)元。并且要求被告在酒瓶上標(biāo)出“飲酒過(guò)量會(huì)導(dǎo)致人中毒或死亡┅”等警示標(biāo)志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟(jì)援助，但拒絕在酒瓶上加警示標(biāo)志。王英認(rèn)為，她之所以如此費(fèi)勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標(biāo)志，是為了廣大活著地消費(fèi)者。
王英關(guān)于白酒警示標(biāo)志的訴訟，雖然未將相應(yīng)的行政主體列為被告，但從訴訟性質(zhì)而言，應(yīng)該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無(wú)疑沒錯(cuò)。而王英的主張又符合維護(hù)社會(huì)公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應(yīng)該得到司法救濟(jì)！
三、王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案
王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責(zé)任心。1994年以來(lái)，王日忠發(fā)現(xiàn)本單位以及下屬9個(gè)部門有偷漏個(gè)人所得稅等嚴(yán)重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級(jí)稅務(wù)部門多次舉報(bào)并反映該情況，結(jié)果不但未得到任何口頭或書面的答復(fù)，反而為舉報(bào)付出了沉重的代價(jià)。無(wú)奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務(wù)稽查義務(wù)，同時(shí)要求稅務(wù)局對(duì)他因舉報(bào)而遭受的巨大經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。但最后，法院卻并未支持王的請(qǐng)求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對(duì)人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來(lái)，明明存在行政機(jī)關(guān)違法不履行義務(wù)，公民舉報(bào)無(wú)門卻又起訴無(wú)路，那又究竟由誰(shuí)來(lái)追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責(zé)任？由法律賦予人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)力因無(wú)法律程序方面的具體規(guī)定而成為空談。如果王日忠在本案被駁回起訴后，繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，即使在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，至多也只能追究該案中偷漏個(gè)人所得稅自然人的偷漏稅刑事責(zé)任，這還要視其偷漏稅數(shù)額是否達(dá)到追究刑事責(zé)任的程度。這一問題就超出于本文討論的范圍。而對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責(zé)任而言，僅僅因?yàn)樵娌皇嵌悇?wù)機(jī)關(guān)稽查行為的相對(duì)人，難道因行政主體不作為導(dǎo)致?lián)p害國(guó)家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？
四，某畫家告文管會(huì)不作為案。
浙江一家娛樂公司承包一家文化館，并在門口張貼了帶有色情內(nèi)容的廣告，同時(shí)在館內(nèi)表演的節(jié)目也帶有色情性質(zhì)。文化館對(duì)該公司的行為不聞不問，當(dāng)?shù)卦S多居民對(duì)此深表不滿，當(dāng)?shù)氐囊晃划嫾叶啻紊蠒幕^及其上級(jí)主管部門—地區(qū)文化事業(yè)管理委員會(huì)，要求娛樂公司搬遷，但一直沒有解決。無(wú)奈之下，這位畫家將其告上了法庭。法院審查后，該畫家不是直接的權(quán)益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規(guī)定上來(lái)看，法院的做法并無(wú)違法，但從社會(huì)的整體效益來(lái)看，影響卻是消極的。后來(lái)該法院向地區(qū)文管會(huì)提出了司法建議，地區(qū)文管委接受建議，責(zé)令文化館將娛樂公司搬遷。此案從法律的角度看，發(fā)人深省。由于司法建議本身不具強(qiáng)制執(zhí)行力，如果本案被告對(duì)該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態(tài)還會(huì)延續(xù)下去，直到適格的主體起訴。
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