[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已閱51015次
以上四個案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著經(jīng)濟(jì)水平的改善和公民文化素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識越來越覺醒，想運(yùn)用訴訟的方式來解決行政機(jī)關(guān)的行為對社會公益的侵害，應(yīng)該說這是我國法治的進(jìn)步。與此形成鮮明對比的是，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》排除了無直接利害關(guān)系人和相對人作為訴訟主體，以致社會公共利益受到侵害時，缺乏保護(hù)和救濟(jì)手段。這從一個側(cè)面反映出我國現(xiàn)行司法制度設(shè)計還存在一些不足，隨著時代的進(jìn)步和法治環(huán)境的變化，需要進(jìn)一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。
第二節(jié) 四個案例具有的共同訴訟特征
首先，原告起訴的目的主要是為了維護(hù)社會公共利益或社會整體利益，即具有“公益”性質(zhì)。盡管可能也帶有某些個人目的，如要求得到一定補(bǔ)償或獎勵，甚至也不排除原告具有通過訴訟來使自己出名的動機(jī)。但這類訴訟與那種純粹為保護(hù)自身的私有利益不受侵犯的訴訟來說，其訴訟效果也具有保護(hù)國家、集體和其它公民合法權(quán)益的擴(kuò)張性。
其次，雖然原告與本案可能具有間接的利害關(guān)系，但原告并非本案的直接利害關(guān)系人。在我國現(xiàn)有的行政訴訟的制度框架內(nèi)，要求原告必須是本案的直接利害關(guān)系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民，法人或其它組織。雖然最高法院的司法解釋對當(dāng)事人的起訴資格做出了一些擴(kuò)張，如競爭權(quán)人，相鄰權(quán)人的起訴資格得到確認(rèn)。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正因為如此，這類具有公益性質(zhì)的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不奇怪了。
第三，有明確的被告。雖然被告有的是企業(yè)法人，有的是國家機(jī)關(guān)法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對于不同類型的訴訟均應(yīng)該有明確的被告的規(guī)定趨于一致。
第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國家、國家機(jī)關(guān)法人或其它組織的名義。
第五，起訴的原因均在于國家行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致的公共利益受損的問題。
第六，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并沒有行使法律監(jiān)督職責(zé)介入到上述案件中去。
第三節(jié) 解決公民行政公益訴訟問題，目前存在的困難
改革開放20多年來，我國民主和法制建設(shè)取得了巨大成就。集中體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法、守法等方面均取得明顯進(jìn)展。黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確提出建設(shè)社會主義法制國家的宏偉目標(biāo)，江澤民同志在黨的“十六大”報告的第五部分進(jìn)一步闡明了堅持和完善社會主義民主制度、加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)、推進(jìn)司法體制改革等問題。強(qiáng)調(diào)“健全民主制度、豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，”“堅持有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益�！彼羞@些都標(biāo)志著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)工程將建立在逐步健全完善社會主義法制系統(tǒng)工程基礎(chǔ)之上。然而，法制系統(tǒng)工程的建設(shè)必然要受到本國經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、政治、文化、道德等社會環(huán)境的影響和制約，而且還要考慮國際社會影響，解決如何與國際法律制度接軌等問題。
要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質(zhì)的訴訟問題，涉及面相當(dāng)廣泛，而且將觸及諸如現(xiàn)行政治體制進(jìn)一步深化改革的深層次問題。從目前考慮應(yīng)該通過修改現(xiàn)行的行政訴訟法，擴(kuò)大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應(yīng)該確立公民在行政公益訴訟中的訴權(quán)，讓其通過行政公益訴訟的途徑來維護(hù)社會公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：
一是我國目前還是發(fā)展中國家，社會生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平還欠發(fā)達(dá)，作為上層建筑領(lǐng)域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應(yīng)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會的物質(zhì)生活條件尚未達(dá)到富裕程度，作為意識形態(tài)領(lǐng)域范疇的公民的民主、法制意識的提高，也必須有賴于社會物質(zhì)文明的不斷進(jìn)步。
二是由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠平衡，人民群眾接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制約著全體社會成員民主、法制意識的普遍提高。如果對訴權(quán)主體不嚴(yán)加限制，勢必造成濫用訴權(quán)的嚴(yán)重后果。
三是我國公、檢、法各機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)的司法資源相對短缺，對公民行政公益訴訟的司法救濟(jì)尚存許多困難。按照我國訴訟法的規(guī)定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費(fèi)后才能進(jìn)入審判程序。侵害國有資產(chǎn)和環(huán)境污染等破壞自然環(huán)境的案件的訴訟標(biāo)的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟費(fèi)用，一旦訴訟失敗，個人就要承擔(dān)費(fèi)用�？梢哉f，在大多數(shù)情況下，公民個人承擔(dān)公益訴訟的鉅額費(fèi)用也是阻礙個人提起公益訴訟的原因之一。
四是在我國憲法和許多法律中，雖然賦予了公民民主監(jiān)督的權(quán)力和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性，最終導(dǎo)致這些權(quán)力無法落實。這就需要通過司法實踐，從理論和實際的結(jié)合上，依靠國家綜合國力的增強(qiáng)和人民民主、法制意識的日益提高，逐步而有序地解決公民和檢察機(jī)關(guān)對損害社會公益行為可訴性的突出問題。按照英美等各國的法律實踐，由個人提起的公益訴訟，個人原告有權(quán)從被告罰金中提取相當(dāng)數(shù)額作為獎勵。這在很大程度上鼓勵了個人參與和提起公益訴訟的積極性。可以說個人提起公益訴訟的動機(jī)一般有兩個方面：一是為懲惡揚(yáng)善，追求社會正義，二是為獲得獎勵，追求一定的利益。我國的訴訟法缺少具體的規(guī)定。
五是我國現(xiàn)行行政訴訟法并未規(guī)定可由公民提起行政公益訴訟，應(yīng)是導(dǎo)致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來講，本是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的好事，但因法律規(guī)定的限制，不得不自己先買假劣產(chǎn)品成為受害者才能以直接利害關(guān)系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個人的名義起訴，賠償也首先是對個人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國現(xiàn)行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會是一個漸進(jìn)的過程。
因此，建立公民行政公益訴訟制度應(yīng)該而且必須是一個漸進(jìn)和有序的過程，在這一過程中，必須處理好由此引起的各種社會矛盾，司法權(quán)與行政權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配、權(quán)力協(xié)調(diào)與權(quán)力制約以及“公權(quán)”與“私權(quán)”的相互制衡等等問題。可是，作者認(rèn)為，并不能因為有上述障礙和困難，就可以擱置或放棄推動公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應(yīng)該創(chuàng)造條件，因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)對損害社會公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護(hù)社會公共利益和國家整體利益。
第三章 我國應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由
我國目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會的發(fā)展、現(xiàn)實的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國建立起來。
第一節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)
社會公益受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治狀況發(fā)育水平的反映，而社會公益的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實施，實際上是法律使社會公益從應(yīng)然演變?yōu)榉ǘ?quán)益，再發(fā)展成為現(xiàn)實權(quán)益的過程。
一，社會公益需要從可訴程序上得以保證。
社會公益的重要內(nèi)容，總是通過法律來確認(rèn)和規(guī)范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會公益不受侵犯，除制度根據(jù)包括憲法和普通法兩個層面的制度根據(jù)外，還必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題。 雖然我國憲法和法律對保護(hù)社會公益設(shè)置了初步的實體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被認(rèn)為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認(rèn)可。以法理而言，無救濟(jì)即無權(quán)利，直接或間接的權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請的資格，司法救濟(jì)必須成為保護(hù)社會公益的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)。社會公益不應(yīng)是停留在紙面上的空談的東西，而應(yīng)是具體的存在，當(dāng)其受到損害時，必須為之提供合法的矯正手段。 雖然權(quán)益救濟(jì)的渠道是多元性的，但司法救濟(jì)應(yīng)是保護(hù)社會公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)威和權(quán)力，更能穩(wěn)定而經(jīng)常地調(diào)整種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會公共利益�？傊鐣怖�，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權(quán)益往往沒有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應(yīng)該賦予公民和國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。為社會公益提起訴訟的權(quán)力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一。從人民民主權(quán)利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權(quán)利，不僅僅是個訴訟程序問題，更重要的是通過行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。
二，公權(quán)力尚需私權(quán)利予以制約。如果保護(hù)社會公益的司法之門向民眾敞開，就等于是動員私人拿起司法武器來保護(hù)社會公益。這就打破了過去關(guān)于權(quán)利與權(quán)力及不同權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制。比如過去行政權(quán)的行使原則上不受司法審查，私人無權(quán)為公益而提起訴訟。若法院認(rèn)定公民個人與本案不存在直接利害關(guān)系，則不認(rèn)可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權(quán)的行使如屬不當(dāng)或違法，一般是由另一種公權(quán)來糾正它，即以公權(quán)制約公權(quán)。國家將一項權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和社會公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另一個機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控。而另一個機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。依此，公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權(quán)干預(yù)，更無權(quán)借助司法手段對之進(jìn)行審查，而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這樣的司法制度設(shè)計，一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴(kuò)張之勢，運(yùn)作效力低下，造成社會資源、司法資源的浪費(fèi)；另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張法律賦予公民民主權(quán)利的途徑，從而違背了人民民主權(quán)利的根本法理。依現(xiàn)行法律，對國家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)檢舉；如果得不到查處，可再向更高一層的相應(yīng)機(jī)關(guān)檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎勵。人們期望這些機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個前提，即這些機(jī)關(guān)是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不難看到，一些擅權(quán)瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過上級表彰，頭戴許多光環(huán)，這不能不引起人們的警醒？行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義，集團(tuán)保護(hù)主義現(xiàn)象更不乏其例。通過創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度，就可動用私權(quán)力對公權(quán)力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會公益中的作用。
第二節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)
我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)�！睓�(quán)力屬于人民，保障公民民主權(quán)利，依法治國，這些都是我國憲法的主要原則。我國人民行使權(quán)力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會，再以人民代表大會為基礎(chǔ)組織全部國家機(jī)構(gòu)，再統(tǒng)一協(xié)調(diào)全部國家機(jī)構(gòu)，共同行使國家權(quán)力，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治原則。一方面，人民依法定程序把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機(jī)關(guān)行使。另一方面，為了人民真正實現(xiàn)當(dāng)家作主，也保留了人民直接參與國家事務(wù)管理的權(quán)力，如對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)某一受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時，人民有權(quán)依法通過公益訴訟來行使管理國家事務(wù)的權(quán)力。公民行使公益訴訟的權(quán)力，是人民民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。正如某些學(xué)者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權(quán)利來管理國家事務(wù)和社會事務(wù)地新途徑。” 它使憲法所規(guī)定的社會主義民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。如果一國的憲法雖然確立了某些民主原則，承認(rèn)憲法的最高法律地位，但國家權(quán)力的運(yùn)行不受憲法的約束，便形成國家權(quán)力的憲法外運(yùn)作，憲法的規(guī)定只具有形式上的意義。
根據(jù)我國憲法規(guī)定，從國家法律監(jiān)督的角度考察，檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，并獨(dú)成系統(tǒng)，相對獨(dú)立于人民政府與人民法院之外。而從我國《檢察院組織法》來看，卻不難發(fā)現(xiàn)，盡管憲法明文規(guī)定其是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但實際上卻僅僅停留在對公安機(jī)關(guān)的偵查活動、法院的審判活動以及監(jiān)督勞改機(jī)關(guān)等活動是否合法實行專門監(jiān)督。如果說檢察機(jī)關(guān)具有對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督權(quán)的話，那么也只局限于對其職務(wù)犯罪行為的偵查、追訴活動。對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政、濫用職權(quán)或嚴(yán)重瀆職侵犯國家、公共利益而未構(gòu)成犯罪的情況，檢察機(jī)關(guān)卻無法進(jìn)行法律監(jiān)督，而只能交由行政機(jī)關(guān)自律或由人大進(jìn)行監(jiān)督。然而，行政機(jī)關(guān)的自律，無論從理論還是從實際情況看，均是有限的。而人大的監(jiān)督，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監(jiān)督也是宏觀的、指導(dǎo)性的。如果人大為履行對政府的制衡和監(jiān)督而陷于繁雜的日常事務(wù)，則又與其自身的性質(zhì)、地位不相適應(yīng)，也與設(shè)立人民代表大會制的初衷相違背。在我國法制日益健全、法治化程度進(jìn)一步提高的今天，有必要在進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督的同時，依憲法將人民檢察院全面對政府及其職能部門、對公民、法人和其它組織的法律監(jiān)督體制，并賦予檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟的公訴權(quán)，使社會公益從可訴性方面得以保障。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的權(quán)力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時，檢察機(jī)關(guān)可通過公訴或抗訴的方式予以救濟(jì)。
第三節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的學(xué)理依據(jù)
行政權(quán)力的目的是維護(hù)公共利益，而公權(quán)力的運(yùn)作必須通過具體的個人來實現(xiàn)，行使權(quán)力的個人有自己特殊的利益，當(dāng)個人把手中的權(quán)力作為攫取個人利益的手段時，公 共利益則變成了個人利益。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止行政權(quán)力侵害公共利益。在諸多監(jiān)督中，法院的司法審查最具公正性�！皼]有司法審查，那么行政法治就是一句空話”。 在我國司法實踐中，法院并不運(yùn)用憲法條文進(jìn)行判決。我國的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而許多行政機(jī)關(guān)出臺的規(guī)章因缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，而違反了憲法的要義，對人民的權(quán)利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納入司法審查的范圍，不僅有利于維護(hù)人民權(quán)益，而且有利于我國的憲政建設(shè)，增強(qiáng)憲法的權(quán)威及可操作性。學(xué)者馬懷德先生認(rèn)為，按照我國行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其它監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況看，目前其它監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。為了有效地監(jiān)督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。
由于抽象行政行為是針對普通對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體的行政行為。一旦違法，將會給眾多的人造成損失。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其它監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)、特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、權(quán)限，推卸責(zé)任和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。這些問題即出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到為私利、部門利益之違法目的。要改變這些現(xiàn)狀，必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。
馬懷德學(xué)者的思想具有一定的代表性，他從 “將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍”側(cè)面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會發(fā)展必然性。如果法律賦予人民群眾對上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權(quán)，那么，一些違法抽象行政行為可能會得到遏制。從我國司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)考察，司法對行政的監(jiān)督應(yīng)該是全面監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機(jī)關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以法院根據(jù)公益訴訟原告提出的訴訟請求或公訴機(jī)關(guān)提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑。
第四節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實根據(jù)
目前我國的現(xiàn)狀是，市場經(jīng)濟(jì)體制還未成熟，行政機(jī)關(guān)的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加以及行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益的事件急劇增加，通過非法手段侵吞、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產(chǎn)管理局，制定了一批國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復(fù)。許多地區(qū)和企業(yè)，為地方利益，小集體利益，甚至個人利益，趁企業(yè)專制或中外合資等機(jī)會低價評估和出售資產(chǎn)，使國家利益受到重大損失。據(jù)不完全估計，從1982年到1992年，國有資產(chǎn)流失大約為5000億元。 在現(xiàn)階段，國企改革過程中的國有資產(chǎn)流失問題更加嚴(yán)重。在入世后這種局面面臨更大的挑戰(zhàn)。按照市場準(zhǔn)入原則，外資的進(jìn)入使得中外合資的機(jī)會更為廣泛。不法外商利用合資的機(jī)會侵吞我國有資產(chǎn)或地方管理部門與國有企業(yè)負(fù)責(zé)人撈取地方利益或個人利益的現(xiàn)象有進(jìn)一步發(fā)展的可能。種種事件說明公民的監(jiān)督權(quán)和檢察機(jī)關(guān)國家的法律監(jiān)督權(quán)，如果沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場經(jīng)濟(jì)是以追求個人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式，市場主體對利益追求的內(nèi)在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此違法經(jīng)營，違背公認(rèn)的商業(yè)道德、不遵守競爭規(guī)則、擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標(biāo)和發(fā)標(biāo)過程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營者、消費(fèi)者合法權(quán)益、特殊部門實行壟斷經(jīng)營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權(quán)益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為，光靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機(jī)制。
最后，大量的行政違法行為司空見慣，主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，不履行法定義務(wù)。僅以行政處罰領(lǐng)域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，又損害了政府形象和法律尊嚴(yán)。 具體表現(xiàn)在：（1）行政機(jī)關(guān)任意設(shè)定處罰權(quán)。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬，罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)管轄不明確，出現(xiàn)了多個機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)。（4）處罰不遵守法定程序等等。另外，行政機(jī)關(guān)的不作為在現(xiàn)實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。 在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權(quán)力”實施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化。因為“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不變的經(jīng)驗，因為權(quán)力這種誘惑是無法抵擋的”。 在嚴(yán)峻的現(xiàn)實面前，要求加大對行政權(quán)力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督作用。使行政權(quán)力置于人民的監(jiān)督之網(wǎng)中，而這種網(wǎng)應(yīng)該是無處不在的。
第五節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的文化環(huán)境
市場經(jīng)濟(jì)的確立，使我們的時代進(jìn)入了一個權(quán)利的時代，“準(zhǔn)確地講，是一個權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時代，一個權(quán)利發(fā)展顯著的時代�！睓�(quán)利意識和法治意識的增強(qiáng)，使公益訴訟有了很好的文化環(huán)境。市場經(jīng)濟(jì)是一種贊同和承認(rèn)人們行為方式多樣化的一種經(jīng)濟(jì)形式，是尊重人們的“個人偏好”和個人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是因為作為“理性”的人總在追求著自身利益或價值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經(jīng)濟(jì)因素，還包括個人愛好、興趣、人生觀、價值觀等等。比如有的人總是自私，對自己沒有好處的事從不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但總有一部分人凡事愛較真，追求正義、公正，對于違反社會公共利益、社會整體利益的事就是不能容忍，你可以認(rèn)為他們愛出風(fēng)頭，或者追逐虛名，但事實上這一部分人是客觀存在的。他們常常不計較個人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭。他們的行為也同中華民族的傳統(tǒng)美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責(zé)”，“路見不平，拔刀相助”等等。在一個法治的社會里，面對不公平，不合法的事情，任何一個有社會責(zé)任心的人，都應(yīng)該有權(quán)利通過法律程序來解決問題。我們的法律應(yīng)該既支持“各掃門前雪”，
又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應(yīng)該是維護(hù)社會公共利益、國家整體利益的一條可行性途徑。
第四章 我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則
公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個階段都起著指導(dǎo)作用的準(zhǔn)則，它對公益訴訟的主要過程和主要問題所作出的原則性規(guī)定。本人認(rèn)為，針對公民行政公益訴訟，可以規(guī)定以下四項基本原則。
第一節(jié) 有利于盡可能地保護(hù)公共利益的原則
建立公民行政公益訴訟制度不外乎是想通過運(yùn)用司法程序來達(dá)到對公共利益保護(hù)的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規(guī)定應(yīng)該有利于對公共利益的保護(hù)，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。
第二節(jié) 預(yù)防濫訴的原則
公民行政公益訴訟最主要的特點(diǎn)，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒有直接利害關(guān)系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權(quán)以達(dá)到其它目的可能性。
從我國的實際情況出發(fā)，可以考慮從以下幾個方面來遏制上述現(xiàn)象的發(fā)生：
1、報告制度。即公民可首先將嚴(yán)重違害公益的行為向相應(yīng)的行政管理部門報告、檢舉，如果有關(guān)部門在規(guī)定期間內(nèi)對報告、檢舉不予處理或答復(fù)的，或處理得不滿意的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。
2、法院把關(guān)。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后，應(yīng)對起訴的內(nèi)容進(jìn)行審查，以保證所控違法行為有事實和法律依據(jù)，排除沒有事實根據(jù)的起訴。必要時也可由人民法院舉行聽證會，借鑒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會有關(guān)人士，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判斷，以決定是否立案和進(jìn)入實質(zhì)審理程序。如果聽證會決定不予立案而原告還堅持起訴的，由法院責(zé)令原告繳納一定數(shù)額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒收或補(bǔ)償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當(dāng)獎勵。
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