[ 謝維雁 ]——(2005-2-24) / 已閱19809次
中國五十年憲政建設(shè)的困頓與前景
謝維雁
[內(nèi)容摘要] 1954年憲法制定迄今已五十年，盡管我們已經(jīng)為憲政奠定了很好的基礎(chǔ)，但由于我們對(duì)憲政在認(rèn)識(shí)存在偏頗、忽視文化與制度建設(shè)，我們至今未實(shí)現(xiàn)憲政。中國實(shí)現(xiàn)憲政的關(guān)鍵，是將憲法變成真正意義上的法律，最重要的是實(shí)現(xiàn)憲法的司法化。當(dāng)前憲政建設(shè)的首要任務(wù)，是要建立健全違憲審查、憲法訴訟和憲法解釋等憲法適用制度。
[關(guān) 鍵 詞] 憲政 憲政建設(shè) 違憲審查 憲法訴訟 憲法解釋
[作者簡介] （1968-），男，重慶市忠縣人，法學(xué)碩士，山東大學(xué)威海分校法學(xué)院教師。
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一、對(duì)當(dāng)前狀況的評(píng)價(jià)：我們是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了憲政？
我國1954年憲法迄今整整五十年了。但是，我們這五十年到底是不是憲政？學(xué)界存在著兩種對(duì)立的看法。一種看法是，1954年9月制定的我國歷史上第一部社會(huì)主義類型的憲法，標(biāo)志著我國社會(huì)主義憲政的真正開始 ，因此，憲政在我國已有五十年的歷史。另一種看法是：“中國還沒有實(shí)現(xiàn)憲政”，“中國現(xiàn)在正在向憲政過渡，正在朝著這一方向前進(jìn)。”
這兩種對(duì)立看法的背后，是學(xué)者們對(duì)“何為憲政”這一問題的嚴(yán)重分歧。分歧的焦點(diǎn)是以下兩個(gè)緊密相聯(lián)的問題：（1）社會(huì)主義憲政與資產(chǎn)階級(jí)憲政的根本區(qū)別到底是什么？（2）這種區(qū)別到底有多大？或者說，兩種之間憲政是否具有一些共同的、普適性的價(jià)值，以及這些價(jià)值如何確定？也就是說，如果我們承認(rèn)以前搞的就是（社會(huì)主義）憲政的話，那么，我們的憲政除了有一部形式意義上的憲法和民主原則以外，與西方國家的憲政將沒有多少共同的東西，即在西方被證明為普適性價(jià)值的東西在我們這里沒有得到承認(rèn)。
認(rèn)為我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)憲政的觀點(diǎn)建立在“憲政即民主政治”的判斷之上。1940年2月，毛澤東在一次演講中說：“什么是憲政呢？就是民主的政治。” 這一定義在我國長期被奉為官方的權(quán)威。直到上個(gè)世紀(jì)最后幾年，才有學(xué)者指出：這個(gè)定義“是從實(shí)質(zhì)上去解釋憲政的含義的。如果再加上形式要件的話，那么，憲政應(yīng)是實(shí)施憲法的民主政治。” 而在同一時(shí)期，卻有學(xué)者比較了不同的憲政概念，得出結(jié)論說：在“憲政”的眾多定義中，把“憲政”理解或界定為“憲政就是民主的政治”的提法較為適宜 。根據(jù)對(duì)憲政的這一認(rèn)識(shí)，憲政實(shí)際上只包含一個(gè)要素：“民主”，當(dāng)然數(shù)十年后有人加上“憲法”。也即是說，只要有民主政治和憲法就是憲政。這與西方對(duì)憲政的理解有很大的不同。薩托利將憲政的要素概括為：（1）有一部叫做憲法的高級(jí)法，不管其是否成文。（2）存在司法審查。（3）有一個(gè)由獨(dú)立的法官組成的獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)。（4）存在基本性的正當(dāng)法律程序。（5）存在有約束力的立法方式上的程序規(guī)定，可以作為對(duì)赤裸裸的法律意志進(jìn)行有效控制機(jī)制 。而路易斯·亨金認(rèn)為，憲政意指“成立的政府要受到憲法的制約，而且只能根據(jù)其條款來進(jìn)行統(tǒng)治并受制于其限制” ，其要素包括：（1）依照憲法成立的政府；（2）分權(quán)；（3）人民主權(quán)和民主政府；（4）違憲審查；（5）獨(dú)立司法機(jī)關(guān)；（6）遵守人權(quán)法案的有限政府；（7）對(duì)警察權(quán)進(jìn)行控制；（8）對(duì)軍隊(duì)的文官控制；（9）沒有或即使有也是非常有限和受到嚴(yán)格劃定邊界的中止一部或整部憲法的實(shí)施的政府權(quán)力 。薩托利的憲政要素中沒有包含抽象的民主及人權(quán)，但他把民主、人權(quán)價(jià)值化為了具體的、可操作的程序性制度與機(jī)構(gòu)。路易斯·亨金雖然將民主也納入憲政要素，但卻僅僅是九個(gè)要素之一。在西方學(xué)者那里，民主不是憲政的惟一要素，憲政理所當(dāng)然是民主的，但民主卻未必是憲政。總之，在西方學(xué)者那里，除了民主及憲法之外，憲政還包含更多的內(nèi)涵，這些內(nèi)涵在西方是具有普適性的；除了進(jìn)行價(jià)值確認(rèn)之外，憲政還必須實(shí)證化：建立必要的技術(shù)性措施和操作手段。
近年來，我國有學(xué)者修正了“憲政即民主政治”這一認(rèn)識(shí)，認(rèn)為：憲政是國家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容，以厲行法治為基本保證，以充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)為目的的一種政治制度。這一概念包含三個(gè)基本要素，即民主、法治與人權(quán) 。在民主之外，將法治、人權(quán)也作為憲政的要素，是憲政理論的一個(gè)重大進(jìn)步。但總的說來，憲政包括民主、法治、人權(quán)跟“憲政即民主政治”一樣，側(cè)重對(duì)憲政的價(jià)值判斷，抽象且不易把握；缺乏實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的操作程序與技術(shù)手段。
筆者認(rèn)為，憲政既應(yīng)該包含普適性的價(jià)值，更應(yīng)該包括實(shí)證（或者技術(shù)、實(shí)踐）的操作措施。在實(shí)證的層面，憲政不過是一種平衡機(jī)制以及達(dá)成的平衡狀態(tài)。因此，建立平衡機(jī)制以尋求各憲政主體或結(jié)構(gòu)要素之間的平衡，這應(yīng)當(dāng)成為建構(gòu)憲政制度的一項(xiàng)基本原則。憲政至少包括以下內(nèi)容：（1）存在一部憲法（也可以是不成文的）。（2）確立人民主權(quán)原則。（3）實(shí)行代議制。（4）確立法治原則。（5）憲法至上。（6）政府有限。（7）以保障人權(quán)為目標(biāo)。（8）實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分離與制衡。（9）建立違憲審查制。（10）確立正當(dāng)法律程序原則。
按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們當(dāng)下的社會(huì)狀況顯然還不是憲政。因此，筆者贊同上述后一觀點(diǎn)，即：“今日的中國還不是實(shí)行憲政，還沒有達(dá)到現(xiàn)代憲政應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和要求�！� 我們尚未實(shí)現(xiàn)憲政，而僅僅是正在邁向憲政。這一判斷包括三層含義：第一，我們現(xiàn)在的社會(huì)從性質(zhì)上講，還不是憲政。第二，憲政是我們的目標(biāo)。第三，我們正在創(chuàng)造邁向憲政的基礎(chǔ)和條件。
二、中國憲政建設(shè)五十年的得與失
（一）得
雖然我們尚未建成憲政，而且我們也經(jīng)歷了許多曲折，但總的來說，這50年我們的基本方向仍然是指向憲政的，我們?yōu)樽呦驊椪冻隽撕艽蟮呐�，也取得了一系列成就�?br>
第一，已經(jīng)建立起一套民主制度，民主的程度越來越高。一是人民代表大會(huì)制度已經(jīng)逐漸成為名副其實(shí)的根本政治制度，其應(yīng)用的地位和作用開始發(fā)揮出來。曾幾何時(shí)，人民代表大會(huì)被譏為“橡皮圖章”。自十一屆三中全會(huì)以來，人民代表大會(huì)開始成為真正意義上的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并日漸成為中國走向憲政的核心機(jī)關(guān)。二是近年來基層民主建設(shè)取得了重大進(jìn)展。近年來，基層選舉中越來越頻繁出現(xiàn)的賄選現(xiàn)象，從反面說明民主（或選舉）在基層已經(jīng)成為獲得合法性的基本方式，民主越來越深入人心。
第二，人權(quán)價(jià)值獲得了廣泛認(rèn)同，人權(quán)保障已經(jīng)成為憲法的基本原則。早在《共同綱領(lǐng)》的“總綱”中就規(guī)定了公民（當(dāng)時(shí)稱“人民”或“國民”）的選舉權(quán)、被選舉權(quán)及思想、言論等權(quán)利。自1954年憲法以來的四部憲法，都專章規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。1954、1975、1978年憲法都將其列為第三章，位于國家機(jī)構(gòu)之后。值得一提的是，1975年憲法史無前例地先規(guī)定義務(wù)后規(guī)定權(quán)利。1982年憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”提到了“國家機(jī)構(gòu)”之前，表示了要特別保障公民基本權(quán)利之意。2004年憲法修正案則進(jìn)一步確認(rèn)：國家尊重和保障人權(quán)。至此，人權(quán)保障成為了憲法的基本原則。隨著這一進(jìn)程，我國先后于1997年和1998年簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，前者已于2001年2月28日由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效。
第三，走向法治已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流。在1999年通過的第10條憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家�！边@意味著，法治成為了我國憲法的基本原則。法治是憲政的基本標(biāo)志之一，將“依法治國，建設(shè)法治國家”寫進(jìn)憲法，充分體現(xiàn)了我們國家要厲行法治實(shí)行憲政的決心。在此基礎(chǔ)上，我們在兩個(gè)方面積極推進(jìn)了法治的進(jìn)程：一是推進(jìn)了以司法公正為目標(biāo)的司法改革。二是堅(jiān)持依法行政，促進(jìn)依法行政的制度化、程序化和公開化。這兩方面都取得積極的成果，我們正在不可逆轉(zhuǎn)地邁向法治。
第四，我們已經(jīng)有了一部逐漸完善的憲法。說我們已經(jīng)有一部比較完善的憲法主要是指兩個(gè)方面：一是指憲法的條文已趨完備，社會(huì)生活的主要方面都已有憲法上的依據(jù)。二是指現(xiàn)行憲法已包含了現(xiàn)代憲政的根本價(jià)值，民主、人權(quán)、法治等價(jià)值都得到了憲法的確認(rèn)�？梢哉f，除了權(quán)力分立與制衡、違憲審查制度、正當(dāng)法律程序原則以外，憲政的其他要素現(xiàn)已初步具備。
第五，市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立，與此相聯(lián)系的市民社會(huì)正在興起，初步奠定起憲政的社會(huì)基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)與憲政之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)在于：市場經(jīng)濟(jì)不僅促進(jìn)了利益主體的多元化、平等化、自由化和政治關(guān)系的民主化，而且還為憲政建設(shè)提供了思想和政治條件。因此，市場經(jīng)濟(jì)必然會(huì)促進(jìn)憲政建設(shè)。我國自1993年通過的第7條憲法修正案將“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”寫進(jìn)了憲法。經(jīng)過10年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)已基本實(shí)現(xiàn)市場化。在此過程中，對(duì)憲政具有重要意義的一個(gè)因素——市民社會(huì)——也逐漸興起，各種行會(huì)、社團(tuán)及其他民間組織得到空前發(fā)展，公民開始擁有足以對(duì)抗公共權(quán)力的私人領(lǐng)域。
（二）失
第一，對(duì)憲政的認(rèn)識(shí)存在偏頗。
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