[ 謝維雁 ]——(2005-2-24) / 已閱19915次
如上述，毛澤東關(guān)于“憲政即民主政治”的定義在我國(guó)長(zhǎng)期被奉為官方的權(quán)威，直到上個(gè)世紀(jì)最后10年，才有學(xué)者提出將憲法作為憲政的形式要件。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，我們所理解的憲政實(shí)際上僅僅包含一個(gè)要素即民主。對(duì)憲政的這種認(rèn)識(shí)，是極其粗糙和簡(jiǎn)單化的。首先，將憲政等同于民主，忽視了憲政還包含的法治與人權(quán)保障等價(jià)值。對(duì)于憲政的這種理解方式，法國(guó)革命的歷史已經(jīng)做出結(jié)論：缺乏法治保障的民主必然導(dǎo)致暴政或混亂。這也足以使憲法許諾的人權(quán)化為烏有。其次，“憲政即民主政治”幾乎僅僅停留在價(jià)值判斷上，沒(méi)有技術(shù)性措施和操作手段作為其保障，結(jié)果是憲政止于憲法，而憲法流于形式。再次，將憲政等同于民主，實(shí)際上是降低了憲政的層次，也違背了歷史。從歷史的角度看，民主遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于憲政，早在古希臘就有發(fā)達(dá)的民主制度，但我們卻不能因此就說(shuō)古希臘就有憲政。將憲政簡(jiǎn)單地看作民主政治，或者再加上一部憲法，必然會(huì)誤導(dǎo)憲政的實(shí)踐。這是我們歷經(jīng)數(shù)十年努力仍徘徊憲政大門(mén)之外的重要原因。同時(shí)，也要看到，有憲法未必有憲政。從1957年以后憲法的廢弛到“文革”時(shí)期的“無(wú)法無(wú)天”，慘痛的歷史告誡我們：僅有憲法是不夠的！同樣，如果我們僅僅宣告民主原則，而不把它變成實(shí)踐，甚至以“政治運(yùn)動(dòng)”的方式而不是以民主的制度化、規(guī)范化來(lái)推進(jìn)民主，也永遠(yuǎn)走不到憲政這一天。
第二，忽視對(duì)憲政文化的建設(shè)。
由于對(duì)憲政認(rèn)識(shí)的偏頗，以為有了所謂的“民主”加上一部社會(huì)主義憲法，我們就建立起社會(huì)主義憲政，忽視了憲法、憲政對(duì)特定文化的依賴。在西方，憲法與憲政是其文化的必然產(chǎn)物。從根本上講，我們的傳統(tǒng)文化與西方的傳統(tǒng)文化有著本質(zhì)的不同。因此，必須對(duì)我們的傳統(tǒng)文化進(jìn)行改造，才能使之與憲法、憲政的內(nèi)在品質(zhì)相契。在這方面，我們至今未有清晰的認(rèn)識(shí)。我們也強(qiáng)調(diào)所謂權(quán)利意識(shí)、憲法觀念等憲政文化的養(yǎng)成教育，但卻忽視了其背后的文化支撐——自由主義思想 。其結(jié)果，為幾毛錢(qián)也要去打一場(chǎng)官司就叫做有權(quán)利意識(shí)，守法就是有憲法觀念，完全背離了憲政的根本精神。總之，自由主義始終未能成為中國(guó)憲政建設(shè)的文化基礎(chǔ)，而我們的憲政也一直未還原為它的本相。正如有學(xué)者指出的，要走上憲政之路，中國(guó)還需要一次真正意義上的自由、人權(quán)、平等思想的啟蒙 。在筆者看來(lái)，中國(guó)要走上憲政，確實(shí)需要一次傳統(tǒng)與文化的“革命”。
第三，未建立違憲審查制度，憲法未能至上。
從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度，是判斷一個(gè)國(guó)家有無(wú)憲政的重要標(biāo)志。如在美國(guó)，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分 。而在美國(guó)憲政實(shí)踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門(mén)上的拱頂石”，是“憲法機(jī)器中絕對(duì)必要的部件，抽掉這個(gè)特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片” �？傊�，現(xiàn)代憲政國(guó)家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來(lái)予以保障。我國(guó)現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒(méi)有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長(zhǎng)此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無(wú)用。
第四，片面追求憲法的政治象征，忽視憲法實(shí)踐。
主要表現(xiàn)在，（1）憲法的制定和每一次修改，都不是憲法自身的發(fā)展使然，多是政治的要求，憲法未獲得自主性，在某種程度上，甚至可以說(shuō)憲法成為了政治的附庸。近年有學(xué)者提出“政策性修憲模式” 的概念并將我國(guó)憲法修改歸于該模式，實(shí)則是憲法附屬于政治在憲法修改問(wèn)題上的表現(xiàn)。（2）憲法長(zhǎng)期未獲司法適用。不能由法院適用的法律就不是真正的法律。憲法不由法院適用，不僅使憲法失去了通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)的機(jī)會(huì)和發(fā)展的動(dòng)力，也最終導(dǎo)致憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。憲法的基本功能是規(guī)范功能，包括對(duì)政治的規(guī)范和對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的規(guī)范。由于對(duì)政治的依附及與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，憲法對(duì)政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的規(guī)范功能幾乎完全喪失。
三、走向憲政的關(guān)鍵：使憲法成為真正意義上的法律
（一）實(shí)施憲法是走向憲政的關(guān)鍵
近年，一些有識(shí)之士為中國(guó)的憲政開(kāi)出了不少“藥方”。如有學(xué)者認(rèn)為，目前中國(guó)正在發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治法制的變革并不會(huì)自然而然地導(dǎo)入憲政社會(huì)，沒(méi)有一次對(duì)政治體制的改革不可能建立憲政 。言下之意，中國(guó)必須通過(guò)一次政治體制改革才能建立憲政。也有學(xué)者概括出憲政建設(shè)的具體途徑，即健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；完善基本憲政制度（包括選舉制度、政黨制度、人民代表大會(huì)制度、社會(huì)自治制度等）；開(kāi)展憲政教育，發(fā)展憲政文化，增強(qiáng)全民憲政觀念；健全憲法監(jiān)督機(jī)制 。另有學(xué)者提出重新制定一部全面確立憲政價(jià)值、完備憲政制度的新憲法以推進(jìn)中國(guó)憲政建設(shè)的主張。
應(yīng)該說(shuō)，上述對(duì)中國(guó)憲政的這些認(rèn)識(shí)是深刻的，對(duì)中國(guó)現(xiàn)下?tīng)顩r有著十分精準(zhǔn)的把握。但筆者認(rèn)為，如前述，我國(guó)現(xiàn)行憲法已確立了人權(quán)、民主和法治等基本價(jià)值原則，也基本具備了憲政的要素，因此，中國(guó)走向憲政的關(guān)鍵是實(shí)施憲法。只要我們將現(xiàn)行憲法變成一部實(shí)在法，使其應(yīng)有的功能都得以充分實(shí)現(xiàn)，我們就可以逐步建立起憲政。進(jìn)行一次徹底的政治體制改革同重新制定一部憲法一樣，并不是完全必要的。我們現(xiàn)在政治中存在的諸多問(wèn)題從根本上講是因?yàn)樗鼪](méi)有受到憲法的規(guī)制，是政治游歷于憲法之外。只要憲法能夠得到嚴(yán)格實(shí)施，這些問(wèn)題完全可以在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)得到解決。否則，即使進(jìn)行一次徹底的政治體制改革，如果新的政治體制仍然不依憲法來(lái)運(yùn)行即憲法不能規(guī)制政治；或者，即使我們重新制定一部非常理想的憲法，卻不能得到有效實(shí)施，我們依舊不能實(shí)現(xiàn)憲政。
但是，筆者并不同意“實(shí)施憲法就是實(shí)行憲政”的觀點(diǎn) 。因?yàn)�，“�?shí)施憲法就是實(shí)行憲政”的觀點(diǎn)暗示我們現(xiàn)下的憲法已經(jīng)是一部非常理想的“憲政”憲法，只要把它變成現(xiàn)實(shí)就是憲政。實(shí)際上，現(xiàn)行憲法還存在很多的問(wèn)題，比如，雖然確認(rèn)了人權(quán)保障的價(jià)值原則卻并未建立起相關(guān)的制度，憲法的規(guī)定還無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)；憲法雖然宣告了自身具有最高法律效力，卻未建立違憲審查制度，憲法自身的地位無(wú)法保障，等等。總體來(lái)說(shuō)，我們的憲法還不完全是一部“憲政”憲法。因此，憲法本身也還需要在實(shí)施中逐步完善，最終成為一部“憲政”憲法。
其實(shí)，現(xiàn)行憲法最大的問(wèn)題是它沒(méi)有像其他法律一樣得到全面實(shí)施。有人說(shuō)，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法設(shè)置并按照憲法規(guī)定運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了憲法的規(guī)范作用，也就是憲法得到了實(shí)施。這種觀點(diǎn)看似有道理，實(shí)則大謬不然。筆者認(rèn)為，判斷一套規(guī)則體系是否法律，根本的標(biāo)準(zhǔn)：一是它能否被法院適用，二是違反它后是否有相應(yīng)的制裁。違反了規(guī)則卻得不到制裁，則該規(guī)則就會(huì)淪為道德規(guī)范——只宣言式的或倡導(dǎo)式的作用。制裁是法律全面實(shí)施——任何機(jī)關(guān)、組織及個(gè)人都遵守它——的保證。制定法律的根本乃至唯一目的，是為了法院要適用它。憲法也莫不如此。因此，講憲法實(shí)施，最為重要的是憲法在法院的適用，而且，憲法只有通過(guò)法院的適用才能夠稱得上真正意義上的法律。美國(guó)的憲政實(shí)踐將這一點(diǎn)揭示得淋漓盡致，在那里，“（聯(lián)邦）最高法院就是憲法” ，其法官也說(shuō)：“我們?cè)趹椃ㄏ旅�。但是，被稱之為憲法的是法官叫做憲法的法�！�
一句話，中國(guó)實(shí)行憲政的關(guān)鍵是實(shí)施憲法，而實(shí)施憲法的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)憲法的司法化。
（二）加強(qiáng)憲政制度建設(shè)是當(dāng)前的核心任務(wù)
自1954年來(lái)，我們制定了四部憲法，對(duì)現(xiàn)行憲法也進(jìn)行了四次修正，但我們還是不能說(shuō)就建立起了完善的憲政制度。筆者認(rèn)為，目前憲政建設(shè)最為迫切的是要盡快建立、健全以下三個(gè)方面的制度：
一是要盡快建立違憲審查制度。未建立違憲審查制度，是現(xiàn)行憲法最大的缺陷。學(xué)者們提出了建立違憲審查制度的多種方案。筆者認(rèn)為，建立違憲審查制度要堅(jiān)持以下原則：（1）權(quán)威性原則，即違憲審查機(jī)構(gòu)及其最終的處理要具有權(quán)威。（2）中立性原則，即違憲審查機(jī)構(gòu)要中立。（3）符合國(guó)情原則，即我們建立的違憲審查制度必要考慮與現(xiàn)下的政治制度相銜接，而不能照搬其他國(guó)家的相關(guān)制度。筆者認(rèn)為，可將違憲審查制度分為兩個(gè)部分。一個(gè)部分：在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，其職責(zé)就是對(duì)違憲審查的申請(qǐng)進(jìn)行審查并作出是否違憲的裁決。另一個(gè)部分：賦予人民法院違憲審查權(quán)，對(duì)在訴訟過(guò)程中提出來(lái)的違憲審查申請(qǐng)進(jìn)行審查，并作出裁決。具體設(shè)想是，在最高人民法院和各高級(jí)人民法院設(shè)憲法審判庭處理違憲審查案件，對(duì)各高級(jí)人民法院的裁決不服的可以上訴到最高人民法院；最高人民法院認(rèn)為需要憲法監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行裁決的，報(bào)請(qǐng)?jiān)撐瘑T會(huì)裁決。
二是建立憲法訴訟制度。有學(xué)者經(jīng)過(guò)深入研究得出結(jié)論說(shuō)，我國(guó)憲法不能進(jìn)入訴訟，不僅沒(méi)有任何憲法的依據(jù)，也沒(méi)有任何法律的、政策的、領(lǐng)導(dǎo)人講話的依據(jù)，而且也不應(yīng)視為有司法解釋的依據(jù)。 但，從嚴(yán)格的意義上講，我國(guó)憲法未進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，確是不爭(zhēng)的事實(shí)。有憲法必有憲法訴訟。與一般法律相比，憲法具有特殊地位和特殊的規(guī)范力及特殊的推理方式，因此，應(yīng)建立專門(mén)的、與其實(shí)訴訟制度相區(qū)別的訴訟制度即憲法訴訟。近年常有所謂憲法案件，有學(xué)者甚至稱為憲法訴訟，是不科學(xué)的。因?yàn)�，那些案件是依�?jù)民事訴訟或行政訴訟提起的，審理也是按照民事或行政訴訟的程序來(lái)進(jìn)行的，因此，嚴(yán)格講，這些案件只能稱作民事訴訟或行政訴訟，而不是憲法訴訟。我們現(xiàn)在應(yīng)該將建立第四種訴訟——憲法訴訟（其他三種為民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟）提上議事日程。如上述，將最高、各高級(jí)人民法院作為憲法案件審理法院，在進(jìn)行憲法訴訟的過(guò)程中同時(shí)解決違憲審查問(wèn)題。
三是健全憲法解釋制度。對(duì)現(xiàn)行憲法的幾次修改中，已形成了這樣一個(gè)指導(dǎo)原則，即只對(duì)需要修改并已成熟的問(wèn)題進(jìn)行修改，可改可不改的問(wèn)題不改，有些問(wèn)題可以采取憲法解釋的方式加以解決 。但令人遺憾的是，我國(guó)的憲法解釋制度至今仍未完全建立起來(lái)，至今也未發(fā)生過(guò)一次正式的憲法解釋。因此，必須健全和完善憲法解釋制度，充分發(fā)揮憲法解釋的功能。（1）賦予更多主體享有憲法解釋權(quán)，最關(guān)鍵的是要賦予法院在審理案件中具有憲法解釋權(quán)。這是法院適用憲法、進(jìn)行違憲審查的前提。同時(shí)，還要明確全國(guó)人民代表大會(huì)也有憲法解釋權(quán)。國(guó)務(wù)院在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)其所轄事項(xiàng)也應(yīng)享有一定的憲法解釋權(quán)，但這種解釋還可由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)撤消。（2）對(duì)憲法解釋的程序、解釋標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題作出具體規(guī)定。（3）在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)憲法解釋的程序性工作。
原載：《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第1期
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