[ 黃端 ]——(2005-3-31) / 已閱40572次
②調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。
③調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性等。
人民調(diào)解的上述劣勢(shì)往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。針對(duì)我國(guó)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)及所存在的弊端，只有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。
(四)訴訟調(diào)解的制度優(yōu)化。
（1）建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。 結(jié)合我國(guó)審判方式的改革，對(duì)原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時(shí)分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實(shí)體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度�？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機(jī)制，將調(diào)解與開庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機(jī)構(gòu)，他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類。筆者認(rèn)為對(duì)于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣Ｍ瑫r(shí)，對(duì)一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認(rèn)無效糾紛、涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認(rèn)訴訟以及其他依性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序，不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過庭前調(diào)解程序未達(dá)成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請(qǐng)求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請(qǐng)次數(shù)不超過兩次，以免個(gè)別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對(duì)當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。
建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對(duì)于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用，同時(shí)可以確保對(duì)于復(fù)雜的民事案件得到及時(shí)公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。
（2）落實(shí)調(diào)解的程序利益，充分尊重當(dāng)事人的自主權(quán)。
當(dāng)事人之所以選擇調(diào)解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如調(diào)解的快捷性、保密性、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時(shí)性、調(diào)解特有的條件、環(huán)境等，對(duì)這些程序利益在今后的改革中應(yīng)給予充分關(guān)注，推行“附加條件調(diào)解法”， 即對(duì)于有履行期限的調(diào)解案件，可以在條文后附上類似“如到期不履行，按…….執(zhí)行”的語句，從而給義務(wù)人以一定約束，督促其自覺履行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當(dāng)減少訴訟收費(fèi)。
對(duì)于當(dāng)事人在調(diào)解中的處分行為，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、社會(huì)公共利益和基本符合調(diào)解協(xié)議的實(shí)際履行能力就應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S，而不應(yīng)有過多的限制，也不應(yīng)強(qiáng)求調(diào)解合意的達(dá)成一定要建立在“查清事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上。
(五)規(guī)范人民調(diào)解。
（1）培育新型的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。
隨著傳統(tǒng)單位組織的解體、變遷，舊的單位組織發(fā)生轉(zhuǎn)型，新的組織形態(tài)正在形成，國(guó)家應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)在各種類型的社團(tuán)、鄉(xiāng)村社區(qū)、行業(yè)、協(xié)會(huì)中建立相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。在這幾年我國(guó)社會(huì)的自我整理中，已經(jīng)涌現(xiàn)了一些新型調(diào)解機(jī)制。如江蘇南通市在對(duì)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，建立的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制； 上海浦東新區(qū)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)司法行政部門批準(zhǔn)，成立了第一個(gè)行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)，有效地調(diào)處了行業(yè)內(nèi)的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓(xùn)；貴州天柱縣根據(jù)民族傳統(tǒng)設(shè)置了人民調(diào)解會(huì)議庭；無錫市市政管理處在民工隊(duì)伍中設(shè)立調(diào)解組織等等。 這些有益的嘗試，值得進(jìn)一步借鑒、推廣。
（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)。
我國(guó)一些地方在訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)方面進(jìn)行了有益的嘗試。如上海長(zhǎng)寧區(qū)人民法院于2003年開始進(jìn)行“發(fā)揮人民調(diào)解訴訟替代作用”的試點(diǎn)工作,其主要內(nèi)容是通過司法局選拔聘用優(yōu)秀人民調(diào)解員來法院從事輔助調(diào)解工作，在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室，并抽調(diào)民事法官進(jìn)行專門負(fù)責(zé)制導(dǎo)；建立區(qū)法院和區(qū)司法局之間的每周例會(huì)制度，對(duì)試點(diǎn)工作情況進(jìn)行及時(shí)分析和改進(jìn)。在試點(diǎn)工作中，實(shí)行三個(gè)月一期的人民調(diào)解員輪換上崗制度，既使人民調(diào)解干部協(xié)助法院進(jìn)行了審前輔助調(diào)解，減輕了民事法官的工作壓力，同時(shí)也使人民調(diào)解員在法院接受了扎實(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉，形成了對(duì)人民調(diào)解干部的長(zhǎng)期輪訓(xùn)的新機(jī)制，這一試點(diǎn)工作取得了良好的社會(huì)效果。 江蘇南通市中級(jí)法院積極指導(dǎo)該市社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解中心的人民調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)，使一大批涉及企業(yè)改制、征地拆遷、養(yǎng)老統(tǒng)籌等糾紛得以順利解決。
這些探索和實(shí)踐昭示了新形勢(shì)下訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源整合與共享促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的新思路，值得進(jìn)一步研究和探索。
三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想
（一）程序銜接。
�。�1）成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，設(shè)立人民調(diào)解指導(dǎo)員。人民法院應(yīng)當(dāng)指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭審判經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任各級(jí)各類人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)員，負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。近年來特別是自江蘇省高院制訂下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)人民調(diào)解工作指導(dǎo)的意見》后，江蘇省各級(jí)法院都把加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)提上了議事日程，紛紛制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以具體落實(shí)。鎮(zhèn)江、連云港、南京等地法院都成立了人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村幫助設(shè)立調(diào)解委員會(huì)（矛盾糾紛處理中心），構(gòu)建了比較完善的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)江、連云港等地兩級(jí)法院還將指導(dǎo)人民調(diào)解工作納入全年目標(biāo)管理責(zé)任制，明確工作分工和任務(wù)，加強(qiáng)考核和督促。
（2）設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣（市）、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的民間糾紛案件。
（3）建立庭前調(diào)解機(jī)制。在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口，選擇具有較豐富法律知識(shí)和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請(qǐng)的調(diào)解員（設(shè)想法院可以將轄區(qū)內(nèi)具有一定學(xué)識(shí)、身份、專業(yè)知識(shí)和一定法律知識(shí)的人員聘請(qǐng)為調(diào)解委員，經(jīng)過一定程序?qū)彸�、任命后予以公布。法官可以根�?jù)調(diào)解類個(gè)案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調(diào)解委員調(diào)解，雙方當(dāng)事人也可以指定調(diào)解委員。這一制度的實(shí)質(zhì)是讓人民調(diào)解員在法官的監(jiān)督下進(jìn)行調(diào)解，將人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決機(jī)制與訴訟糾紛解決機(jī)制熔為一爐,二者互為補(bǔ)充。人民調(diào)解得以規(guī)范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當(dāng)軟化。應(yīng)該說這是公正與效益相結(jié)合的有效機(jī)制。）組成專門調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。
（4）建立對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)、指導(dǎo)制度。
①旁聽制度。各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)定期邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件，人民調(diào)解員主動(dòng)要求旁聽的，應(yīng)當(dāng)予以支持。
②巡回法庭和人民調(diào)解指導(dǎo)員可以接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢，但不得就人民調(diào)解委員會(huì)正在調(diào)處的個(gè)案直接發(fā)表意見；幫助人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作。
③定期培訓(xùn)制度。各級(jí)人民法院配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓䴔C(jī)關(guān)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，派出具有較豐富的法律知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)的審判人員定期開展對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識(shí)和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。
④建立評(píng)閱制度。人民調(diào)解委員會(huì)可以將通過調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評(píng)閱。
⑤調(diào)解質(zhì)量反饋制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件審理終結(jié)后，具體承辦的審判人員應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會(huì)，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。
⑥加強(qiáng)人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，支持人民調(diào)解組織積極做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作，充分體現(xiàn)被告人自愿、自治等原則，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
（5）行政訴訟適當(dāng)引入調(diào)解機(jī)制，對(duì)三類案件（1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在裁決過程中對(duì)原爭(zhēng)議雙方進(jìn)行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若原告或第三人放棄權(quán)利，則被告行政機(jī)關(guān)的裁決即可以變更或撤銷。2、不服因行政合同引起的爭(zhēng)議而提起的行政訴訟案件。3、不服行政主體作出的具體行政行為而提起的行政訴訟案件。盡管最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，但此條規(guī)定邏輯地暗含了不服具有實(shí)際強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為可以納入司法審查的范圍。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，指導(dǎo)、勸告、建議、提示、鼓勵(lì)等具體行政指導(dǎo)行為在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理實(shí)踐中被越來越多地采用。但是，實(shí)踐中只有組織法而無行為法上依據(jù)的行政指導(dǎo)大量存在，這就使得司法審查具體行政指導(dǎo)行為的合法性陷入困境，而在審理中適用調(diào)解解決具體行政指導(dǎo)產(chǎn)生的爭(zhēng)議則可擺脫這種困境。法院在審查人民調(diào)解的同時(shí)，可以視情發(fā)現(xiàn)司法建議。）實(shí)行人民調(diào)解（人民調(diào)解委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)調(diào)解）行政訴訟司法確認(rèn)的形式結(jié)案。
（6）實(shí)行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道
①就近立案制度。對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成的糾紛，當(dāng)事人要求訴訟的，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人要求訴訟的請(qǐng)示記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)與所屬人民調(diào)解委員會(huì)所在地的法院聯(lián)系，法院應(yīng)當(dāng)派出審判人員到人民調(diào)解委員會(huì)，或者由巡回合議庭在人民調(diào)解委員會(huì)立案，充分利用現(xiàn)代科技手段逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上立案。
②口頭起訴制度。就近立案時(shí)，當(dāng)事人口頭起訴的，具體承辦審判人員應(yīng)當(dāng)將訴訟請(qǐng)求、事實(shí)和理由詳細(xì)記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。
③就近立案時(shí)，當(dāng)事人提出訴訟費(fèi)用免、減、緩交申請(qǐng)的，可以先行緩交，由具體承辦的審判人員審查后交院長(zhǎng)決定。
④簡(jiǎn)易程序制度。各基層人民法院及其派出人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件，一般應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序。
⑤先行調(diào)解制度。法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；對(duì)于就近立案的案件，具體承辦的審判人員應(yīng)當(dāng)立即組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。
⑥優(yōu)先審執(zhí)制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件的當(dāng)事人及其訴訟代理人要求法院依職權(quán)調(diào)查、收集調(diào)解檔案資料或者證據(jù)材料的，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，對(duì)此類案件應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理與執(zhí)行，鞏固人民調(diào)解委員會(huì)的工作成果。
⑦對(duì)調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時(shí)履行的案件及其他不需要當(dāng)事人履行義務(wù)的案件，可以不制作調(diào)解書，但應(yīng)制作詳細(xì)的調(diào)解協(xié)議，并由當(dāng)事人及其訴訟代理人簽名、蓋章或者捺印。調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方簽的協(xié)議即發(fā)生法律效力。
調(diào)解書可以采用填寫式，應(yīng)采用電子簽章技術(shù)或者其他快捷方法制作調(diào)解書，做到即時(shí)送達(dá)。經(jīng)征得當(dāng)事人同意，調(diào)解書中可以不載明案件事實(shí)。
⑧對(duì)刑事附帶民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書，經(jīng)審查，可直接制作刑事附帶民事判決書。
（二）效力銜接。
（1）當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。
（2）具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。
（3）經(jīng)法院庭前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力；對(duì)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)在對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則， 凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)�！吨袊�(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會(huì)之外通過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請(qǐng)求仲裁委員會(huì)指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在我們?cè)O(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會(huì)員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。
（三）救濟(jì)途徑的銜接。
調(diào)解制度不可能保障百分百的運(yùn)行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟(jì)程序應(yīng)是最有效的矯正手段。
（1）訴訟調(diào)解再審制度的完善。
①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?br>
②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請(qǐng)?jiān)賹徥掠伞?br>
③對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益的，法院有權(quán)決定再審。
④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾?qǐng)?jiān)賹彽氖掠伞?br>
（2）人民調(diào)解協(xié)議救濟(jì)制度的完善。
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