[ 李少軍 ]——(2005-5-12) / 已閱31295次
淺析中國(guó)的行政賠償法律制度
（一）前言
行政賠償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過程當(dāng)中，因?yàn)檫`法行政給作為行政相對(duì)方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國(guó)家進(jìn)行賠償?shù)姆尚袨椤?br>
行政賠償是建設(shè)法治國(guó)家、依法行政的必然產(chǎn)物。
我國(guó)有關(guān)行政賠償?shù)姆芍贫鹊慕ㄔO(shè)，在最近的二十年里取得了重大進(jìn)展。一九八二年《憲法》第四十一條第三款明確規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。一九八六年《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。一九八九年《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償�！币痪啪潘哪辍秶�(guó)家賠償法》以第二章的篇幅就行政賠償作了詳細(xì)規(guī)定。一九九六年《行政處罰法》第六條第二款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到傷害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”一九九九年《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定，“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求”。二００三年《行政許可法》第七條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償�！�
可以說，在過去二十年先后頒布實(shí)施的上述法律，在我國(guó)當(dāng)代立法體系上逐步完成了我國(guó)行政賠償法律制度從法律理念到法律的初步規(guī)定直到在法律上具備可訴性和操作性的過渡，就目前而言，我國(guó)立法已經(jīng)在實(shí)體上、程序上構(gòu)建了相對(duì)完整的行政賠償法律制度。
從改革開放特別是致力于建設(shè)法治國(guó)家以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面都取得了翻天覆地的進(jìn)步，依法治國(guó)和依法行政的法律體系也不斷發(fā)展完善，依法行政取得了很大成果同時(shí)也還存在需要我們繼續(xù)研究和發(fā)展的地方。
（二）行政賠償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)
我國(guó)建立行政賠償?shù)姆芍贫�，有著豐富的法理基礎(chǔ)。
首先，是對(duì)馬克思列寧主義有關(guān)國(guó)家學(xué)說的豐富和發(fā)展。馬克思列寧主義國(guó)家學(xué)說的最重要論述，是指出國(guó)家是階級(jí)斗爭(zhēng)的工具，是統(tǒng)治階級(jí)鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的政治本質(zhì)。馬克思列寧甚至指出，社會(huì)主義和資本主義在根本上是不可調(diào)和的，無(wú)產(chǎn)階級(jí)武裝斗爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的唯一道路。但社會(huì)主義發(fā)展到二十世紀(jì)晚期的時(shí)候，馬列主義國(guó)家學(xué)說在中國(guó)得到了發(fā)展。我們認(rèn)為，社會(huì)主義和資本主義是可以和平共處的，國(guó)家不僅僅只是階級(jí)斗爭(zhēng)和階級(jí)統(tǒng)治的工具，國(guó)家還有廣泛的社會(huì)管理職能，在完善社會(huì)管理職能方面，特別是在加強(qiáng)法制建設(shè)和依法治國(guó)方面，社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家有共同的使命并且有很多可以互相借鑒的地方。在以階級(jí)斗爭(zhēng)方式維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的同時(shí)，如何加強(qiáng)社會(huì)管理職能特別是在依法治國(guó)、監(jiān)督行政行為的具體實(shí)施、減少行政權(quán)力在實(shí)施過程中對(duì)公民合法利益的損害，以及行政行為違法實(shí)施而造成了行政相對(duì)方合法利益損害時(shí)如何進(jìn)行法律救濟(jì)，是馬列主義國(guó)家學(xué)說必須面對(duì)的新內(nèi)容。
第二，建立行政賠償法律制度，維護(hù)了我國(guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”的行政權(quán)力來(lái)源的法理基礎(chǔ)。我國(guó)在二十世紀(jì)初推翻了封建主義的政治統(tǒng)治，但封建主義的思想余毒并沒有伴隨著政治統(tǒng)治的崩潰而在意識(shí)形態(tài)的上層建筑中徹底消失。中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)是個(gè)官本位國(guó)家，“學(xué)而優(yōu)則仕” ，讀書當(dāng)官、當(dāng)官有權(quán)、有權(quán)就有一切，這些封建思想對(duì)中國(guó)人的思維影響相當(dāng)嚴(yán)重。反映在政治實(shí)踐中，掌握行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)工作人員容易出現(xiàn)濫用權(quán)力、造成公民和法人以及其他組織合法權(quán)利的被侵犯。徹底改變我國(guó)傳統(tǒng)封建思想中對(duì)行政權(quán)力來(lái)源的認(rèn)識(shí)，對(duì)于依法行政的具體實(shí)施有著重要意義。在我國(guó)建立行政賠償法律制度前，行政機(jī)關(guān)工作人員的“主權(quán)在民”意識(shí)很薄弱，確切的說，“主權(quán)在官”的意識(shí)占據(jù)了主導(dǎo)地位，從而偏離了我國(guó)憲法的有關(guān)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的立法本意。建立違法行政行為的行政賠償法律制度，有力維護(hù)了主權(quán)在民的立法思想。行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力不是天上掉下來(lái)的，更不是行政行為人自身本來(lái)就具有的，而是公民通過人民代表大會(huì)的代議制形式授權(quán)行政機(jī)關(guān)從事行政管理的，行政行為人必須對(duì)其權(quán)力來(lái)源者負(fù)責(zé)，必須受到其他權(quán)力的監(jiān)督。因此，行政權(quán)力不是可以為所欲為的，權(quán)力不可濫用，造成行政相對(duì)人合法利益損害必須賠償。
第三，建立行政賠償法律制度，是行政法學(xué)上平衡理論的具體體現(xiàn)。平衡理論的產(chǎn)生是我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。平衡理論的產(chǎn)生，最早是在二十世紀(jì)九十年代前期，由北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師羅豪才教授及其博士生包萬(wàn)超等創(chuàng)立并逐步完善起來(lái)的。在平衡理論產(chǎn)生之前，行政法學(xué)史上占主導(dǎo)地位的法學(xué)理論是管理論和控權(quán)論。管理論認(rèn)為，行政法的功能是應(yīng)該完善行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人及其他組織的管理職能，管理論甚至把行政等同于管理，管理論強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政權(quán)力的加強(qiáng)和維護(hù)�？貦�(quán)理論認(rèn)為，行政法的功能應(yīng)該是制約行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，防止行政權(quán)力的濫用。平衡理論認(rèn)為，研究行政法首先要考察行政法律關(guān)系，平衡理論認(rèn)為行政法律關(guān)系包括行政管理法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系，行政法在維護(hù)行政權(quán)力的正常行使、維護(hù)行政管理秩序的同時(shí)，還應(yīng)該監(jiān)督行政權(quán)力的行使，從而維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利不受違法行政行為的侵害。平衡理論綜合研究了行政法學(xué)史上管理論和控權(quán)論的特點(diǎn)，提出了上述全新的行政法學(xué)理論。根據(jù)平衡理論，行政法經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，處于一種失衡狀態(tài)，即保障行政權(quán)力實(shí)施的法律法規(guī)發(fā)展得很充分，而監(jiān)督行政權(quán)力實(shí)施的法律法規(guī)發(fā)展嚴(yán)重滯后，特別是在一個(gè)行政權(quán)力長(zhǎng)期膨脹的社會(huì)環(huán)境下，監(jiān)督行政權(quán)力實(shí)施的法律法規(guī)滯后容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用或違法行政。行政法的這種失衡狀態(tài)，與二戰(zhàn)以后蓬勃發(fā)展的人本主義和人權(quán)思想是嚴(yán)重不符的。行政法的失衡，也不利于構(gòu)建我國(guó)二十一世紀(jì)新時(shí)期的和諧社會(huì)。行政賠償法律制度，就是懸在行政權(quán)力之上的一把達(dá)摩克斯之劍，行政行為的實(shí)施者違法行政就要承擔(dān)行政賠償責(zé)任，行政行為的相對(duì)人合法權(quán)益受到違法行政侵害就有權(quán)要求行政賠償。行政賠償法律制度的建立，監(jiān)督了行政行為的實(shí)施、維護(hù)了行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益，促使了行政法的趨向平衡發(fā)展，是行政法學(xué)平衡理論在行政行為違法實(shí)施時(shí)予以法律救濟(jì)的程序法方面的具體實(shí)踐。
（三）我國(guó)行政賠償法律制度的特點(diǎn)
�。保姓r償法律制度的發(fā)展，是中國(guó)逐步實(shí)踐依法治國(guó)法律思想的一個(gè)重要方面。我國(guó)的行政賠償法律制度雖然在最近的二十年當(dāng)中取得了重大發(fā)展，但畢竟我國(guó)系統(tǒng)傳播依法治國(guó)、依法行政法律思想和全面系統(tǒng)地開展立法工作的時(shí)間還不長(zhǎng)，行政賠償法律制度在我國(guó)最近二十年的立法工作中，也有一個(gè)逐步完善的過程。
一九八二年《憲法》第四十一條雖然明確規(guī)定了公民由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失時(shí)，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利，但對(duì)于取得賠償?shù)木唧w途徑、程序、賠償方式和賠償標(biāo)準(zhǔn)等，并沒有相應(yīng)配套的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)一步明確。憲法雖然賦予了公民這一權(quán)利，但公民真正要實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，還無(wú)從談起。這一時(shí)期的行政賠償法律制度還僅僅停留在提出這一理念階段。甚至一九八六年《民法通則》中，當(dāng)時(shí)的立法者還把《憲法》第四十一條規(guī)定的公民取得上述賠償?shù)臋?quán)利歸入到普通民事賠償一類中。也就是說，在這一時(shí)期，上述權(quán)利理念已經(jīng)初步提出來(lái)了，但“行政賠償”的概念和具體操作程序還未在立法上成型。一九八九年的《行政訴訟法》為行政賠償?shù)目稍V性提供了程序法保障，在行政訴訟法中，行政賠償可以按照行政訴訟的程序來(lái)具體操作，這在我國(guó)行政賠償法律制度的立法史上有著劃時(shí)代的意義。一九九四年《國(guó)家賠償法》的出臺(tái)，正式明確了“行政賠償”的法律概念，并在行政賠償?shù)纳暾?qǐng)人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償范圍、賠償程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面作了詳細(xì)規(guī)定。
可以說，《國(guó)家賠償法》的頒布實(shí)施，基本上完成了我國(guó)行政賠償法律制度的立法工作，但這只是“基本上”完成，如何完善行政賠償法律制度的立法，特別是行政賠償法律制度的實(shí)施，還需要我們做很多的工作。
２．行政賠償?shù)馁r償義務(wù)承擔(dān)者是行政機(jī)關(guān)和依法行使行政權(quán)力的其他組織。行政機(jī)關(guān)和依法行使行政權(quán)力的其他組織是依法成立并依法對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理的組織。在行政賠償法律制度里，只有作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和依法行使行政權(quán)力的其他組織才享有行政權(quán)，才能實(shí)施行政行為，才能產(chǎn)生行政賠償法律義務(wù)。
我國(guó)行政賠償法律制度中的“行政” ，首先是一種管理國(guó)家的行為，只就與其他公司或單位的內(nèi)部管理區(qū)別開來(lái)；其次，行政是法律的執(zhí)行，是依照已經(jīng)公開頒布實(shí)施的法律或規(guī)章、規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，所以，行政在國(guó)家管理中，其內(nèi)容和范圍與立法是不一樣的；再次，行政作為法律的執(zhí)行（實(shí)施），與司法也有區(qū)別，司法雖然也是法律的執(zhí)行，但司法往往是解決法律糾紛的，而行政的主要內(nèi)容不是解決法律糾紛，行政主要是依照法律和規(guī)定來(lái)維持社會(huì)的正常秩序。所以，行政賠償法律制度中的賠償主體，就是在上述“行政”概念的范圍內(nèi)依法成立并依照法律和規(guī)定來(lái)維持社會(huì)正常秩序、管理社會(huì)事務(wù)的組織。
把上述國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他依法實(shí)施行政管理的組織，作為行政賠償義務(wù)的承擔(dān)者，體現(xiàn)了行政賠償法律制度的立法本意。雖然從侵權(quán)責(zé)任的角度來(lái)說，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他依法實(shí)施行政管理的行政行為，跟其他組織內(nèi)部的行政管理行為一樣，都可能對(duì)相對(duì)方造成權(quán)利侵害，但只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他依法實(shí)施行政管理的行政行為具有對(duì)社會(huì)的普遍行為效力，而且行政主體因?yàn)橄碛袊?guó)家行政權(quán)力而在行政法律關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位，因此，同樣是侵權(quán)，行政主體的侵權(quán)可能范圍更大、程度更深而且更容易發(fā)生侵權(quán)行為。所以，在立法上，我們把組織內(nèi)部的行政管理侵權(quán)交給勞動(dòng)法、公務(wù)員法來(lái)處理，而把行政主體在行政管理行為中產(chǎn)生的侵權(quán)，通過單獨(dú)的行政賠償法律制度來(lái)解決。
３．只有違法行政行為才能產(chǎn)生行政賠償法律義務(wù)，也就是說，合法行政行為不構(gòu)成行政賠償。
行政法關(guān)系包括行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系，行政法律關(guān)系是在行政管理過程中行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，監(jiān)督行政法律關(guān)系是在監(jiān)督和約束行政行為、防止和制裁違法行政行為的過程中，行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
因此，行政賠償法律制度是在監(jiān)督行政法律關(guān)系中解決違法行政行為的法律責(zé)任并且依法規(guī)定實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織必須承擔(dān)行政賠償法律義務(wù)。
行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織承擔(dān)行政賠償法律義務(wù)的必要條件是具體行政行為的違法性。之所以把行政行為的違法性作為行政主體承擔(dān)行政賠償法律義務(wù)的必要條件，是因?yàn)椋?br>
第一，立法者認(rèn)為，中國(guó)的立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的組織及職能體系的法制化已經(jīng)基本完成，特別是立法程序比較完善和謹(jǐn)慎，由此，法律法規(guī)的制定符合社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也就是說，按照立法程序通過的法律法規(guī)不會(huì)對(duì)社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益構(gòu)成危害，因此，合法的行政行為不會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法利益，所以，合法的行政行為就不會(huì)產(chǎn)生行政賠償法律義務(wù)（合法的行政行為在符合社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，造成少數(shù)行政相對(duì)人利益損失的，由行政補(bǔ)償來(lái)解決，不屬于行政賠償?shù)姆秶�。這是一個(gè)法理上的假設(shè)，雖然在法理上合法的行政行為并不是絕對(duì)不會(huì)侵害行政相對(duì)人的利益（比如法西斯政權(quán)體系下的法律和行政行為），但在現(xiàn)代民主和法治的國(guó)家里，這個(gè)假設(shè)是符合法理的。
第二，建立行政賠償法律制度的本意，就是要防止行政權(quán)力濫用、監(jiān)督和約束行政行為、制裁違法行政行為。違法的行政行為產(chǎn)生侵害事實(shí)，這一侵害事實(shí)只要行政主體依法行政，本來(lái)是可以避免的，但行政主體沒有按照法律規(guī)定來(lái)實(shí)施行政行為，因此，違法的行政行為就必須承擔(dān)違法的后果，也就是產(chǎn)生行政賠償法律義務(wù)。行政賠償法律制度在制裁違法行政行為的同時(shí)，也是在教育和促使行政主體依法行政。民主國(guó)家的最大特點(diǎn)就是依法治國(guó)，特別是行政權(quán)力一定要依法實(shí)施，建立行政賠償法律制度，對(duì)依法行政的貫徹和深入人心具有重要價(jià)值。
需要說明的是，行政行為的違法性作為產(chǎn)生行政賠償?shù)谋匾獥l件，并不是以行政主體主觀上有過錯(cuò)作為標(biāo)志。這就是說，不管行政主體在主觀上有沒有侵害行政相對(duì)人權(quán)益的故意或過錯(cuò)，只要產(chǎn)生侵害事實(shí)的行政行為具有違法性，就構(gòu)成行政賠償法律義務(wù)。這樣做的意義在于，避免了行政主體借口沒有侵害的故意或過錯(cuò)來(lái)逃避行政賠償法律義務(wù)，另外，由于證明行政主體存在主觀過錯(cuò)的舉證責(zé)任對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說程序難度很大，因此，將行政主體存在主觀過錯(cuò)排除在構(gòu)成行政賠償法律義務(wù)的必要條件之外，既有利于保障行政相對(duì)人行使法律救濟(jì)的權(quán)利，又有利于法律加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力實(shí)施的監(jiān)督力度。
４．造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的事實(shí)，是產(chǎn)生行政賠償法律義務(wù)的另一個(gè)必要條件。這一必要條件可以進(jìn)一步分解為兩點(diǎn)：損害已經(jīng)成為事實(shí)，受到損害的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
行政賠償法律制度賠償?shù)氖且呀?jīng)造成的損害，對(duì)于將來(lái)可能產(chǎn)生的損害，則不在行政賠償?shù)姆闪x務(wù)范圍之內(nèi)。至于將來(lái)某一段時(shí)間產(chǎn)生的損害事實(shí)，如果損害事實(shí)有證據(jù)證明是由行政主體的違法行政行為導(dǎo)致的，行政相對(duì)人如何尋求法律救濟(jì)，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十二條有如下規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效為兩年，自國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)的行為被依法確認(rèn)為違法之日起計(jì)算，但被羈押期間不計(jì)算在內(nèi)。賠償請(qǐng)求人在賠償請(qǐng)求時(shí)效的最后六個(gè)月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請(qǐng)求權(quán)的，時(shí)效中止。從中止時(shí)效的原因消除之日起，賠償請(qǐng)求時(shí)效期間繼續(xù)計(jì)算。”從該法條來(lái)理解，這里解決的是行政相對(duì)人提起行政賠償?shù)臅r(shí)效問題，條文對(duì)違法行政行為發(fā)生一段時(shí)間以后所產(chǎn)生或發(fā)現(xiàn)的損害事實(shí)如何尋求法律救濟(jì)，并沒有做出明確規(guī)定。但從該條文我們可以理解，只要在行政相對(duì)人提起行政賠償?shù)姆蓵r(shí)效以內(nèi)，因?yàn)檫`法行政行為而導(dǎo)致的損害事實(shí)，都在行政賠償法律義務(wù)的范圍之內(nèi)。
受到損害的必須是行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政行為就其本來(lái)面目而言，是依法管理社會(huì)、維持社會(huì)的正常秩序。行政行為要管理社會(huì)、要維持社會(huì)的正常秩序，就是要保護(hù)合法利益的實(shí)現(xiàn)，阻滯非法利益的形成。
按照近代以邊沁為代表的功利主義思想家的理論，社會(huì)必須使最大多數(shù)的人獲得最大多數(shù)的利益。因此，在法理上，立法必須體現(xiàn)最大多數(shù)人的最大多數(shù)的利益；最大多數(shù)人的最大多數(shù)的利益，反映的就是社會(huì)的正常秩序。
從上兩段文字來(lái)分析，行政相對(duì)人的合法權(quán)益是法律規(guī)定賦予全體社會(huì)成員所普遍享有的，反映的是社會(huì)最大多數(shù)人的最大多數(shù)的利益，體現(xiàn)的就是社會(huì)的正常秩序。非法利益則相反。違法行政行為如果損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就違背了社會(huì)的正常秩序，違反了行政主體必須遵守的法律義務(wù)。所以，行政賠償法律制度，其賠償?shù)膶?duì)象應(yīng)該是行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人的非法利益不在法律保護(hù)的范圍之內(nèi)，當(dāng)然也不在行政賠償?shù)姆闪x務(wù)范圍之內(nèi)。
５．行政賠償法律義務(wù)的受理和承擔(dān)者是實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織，其賠償經(jīng)費(fèi)來(lái)源由國(guó)家財(cái)政解決。
實(shí)施具體行政行為的行政管理人員是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織的名義作出的行政行為，而這些行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)）依法設(shè)立的。行政機(jī)關(guān)的職能屬國(guó)家職能，行政權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的一個(gè)組成部分，上述行政機(jī)關(guān)和依法從事行政管理的其他組織及其工作人員實(shí)施的具體行政行為，是代表國(guó)家進(jìn)行的，本質(zhì)上是一種國(guó)家行為，因此，實(shí)施違法行政行為，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益并造成損害的，雖然法律規(guī)定實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和其他依法從事行政管理的組織是法定賠償義務(wù)人，但賠償經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政解決，也就是由國(guó)家最終承擔(dān)行政賠償法律義務(wù)，而并不是由實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和其他依法從事行政管理的組織及其工作人員來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任。
由實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和其他依法從事行政管理的組織來(lái)受理和履行行政賠償法律義務(wù)、并最終由國(guó)家財(cái)政來(lái)解決賠償經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在程序上保證了行政賠償法律義務(wù)的可執(zhí)行性。
６．導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的必須是具體行政行為。抽象行政行為不具可訴性，也不構(gòu)成行政賠償法律義務(wù)。
所謂抽象行政行為，是指其行為對(duì)象具有普遍性、針對(duì)行政權(quán)力行使范圍內(nèi)所有行政相對(duì)人、對(duì)行政權(quán)力行使范圍內(nèi)所有行政相對(duì)人都有影響，比如省級(jí)行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)章、各級(jí)行政機(jī)關(guān)公布的在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)施的各種規(guī)定、通知、公告。而具體行政行為是針對(duì)具體的特別的行政相對(duì)人而實(shí)施的行政行為，只對(duì)具體的特別的行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。
把抽象行政行為排除在承擔(dān)行政賠償法律義務(wù)的可訴性之外，也是基于對(duì)抽象行政行為的草擬、聽證、審議、公布實(shí)施的行政程序的合法性、合理性假設(shè)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，主要應(yīng)該通過抽象行政行為來(lái)進(jìn)行；行政機(jī)關(guān)應(yīng)該減少針對(duì)具體的特別的行政相對(duì)人來(lái)采取具體的行政行為。其原因，一是現(xiàn)代國(guó)家行政事務(wù)急劇膨脹，行政機(jī)關(guān)的行政管理任務(wù)繁重、效率低下，減少具體行政行為、增加抽象行政行為的管理，有利于提高行政機(jī)關(guān)的行為效率、更好地履行行政管理職能。二是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)該促進(jìn)社會(huì)利益的最大化，而抽象行政行為對(duì)行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政相對(duì)人具有普遍影響力，增進(jìn)抽象行政行為的科學(xué)性、合法性、合理性，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)利益最大化有積極意義。三是，抽象行政行為往往有一套從草擬、聽證、審議到公布實(shí)施的既定程序，在法律上，程序保證正義，因此，減少具體行政行為、加強(qiáng)抽象行政行為，對(duì)促進(jìn)行政權(quán)力的合法、合理實(shí)施，對(duì)防止行政權(quán)力濫用，總之，對(duì)依法行政，有著重要作用。
（四）我國(guó)現(xiàn)行行政賠償法律制度存在的兩個(gè)主要問題
我國(guó)行政賠償法律制度在最近十年取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，成績(jī)有目共睹，但行政賠償法律制度在具體實(shí)施的過程中還存在大量的問題，客觀地說，行政賠償法律制度的實(shí)施并不是很理想，還有很多的工作需要我們繼續(xù)努力。
１．行政賠償法律制度的法律理念尚未在中國(guó)深入人心。
一方面是行政機(jī)關(guān)及從事行政管理的工作人員（公務(wù)員）對(duì)行政賠償法律制度存在抵觸的想法和行為，另一方面，作為行政相對(duì)方的單位特別是公民個(gè)人對(duì)違法行政行為提起行政賠償?shù)囊庾R(shí)不強(qiáng)、維權(quán)案例少成功案例更少。
行政賠償法律制度作為依法行政的核心內(nèi)容，其法律理念的傳播和實(shí)施并不是孤立存在的，而是必須置身于中國(guó)依法治國(guó)的大環(huán)境。中國(guó)的封建社會(huì)雖然早已灰飛煙滅，但封建思想的殘余卻長(zhǎng)期存在。行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員作為國(guó)家行政權(quán)力的具體實(shí)施者，官本位觀念一直存在，這種官本位觀念把做公務(wù)員等同于做官，在做官的過程中行使權(quán)力多、受監(jiān)督和約束少，甚至把對(duì)行政機(jī)關(guān)、對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督和約束看成是多余的，是對(duì)正常開展行政管理、實(shí)施行政行為的羈絆。而作為行政相對(duì)方的單位特別是公民個(gè)人，對(duì)違法行政行為往往采取忍氣吞聲、委曲求全的態(tài)度。中國(guó)民眾在與行政權(quán)力的行為關(guān)系中，潛意識(shí)都認(rèn)為應(yīng)該盡量避免與行政權(quán)力發(fā)生沖突，而且往往認(rèn)為與行政權(quán)力發(fā)生沖突的結(jié)果通常對(duì)其自身會(huì)是更加不利的。
因此，傳統(tǒng)觀念的現(xiàn)實(shí)力量是不容忽視的。中國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)觀念常常是與法律理念發(fā)生激烈碰撞、甚至是不相容的。在一個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)中實(shí)施一個(gè)新的良好的法律制度，首先需要一種新的法律理念的傳播和深入人心；而這種新的法律理念的傳播和深入人心，首先需要打破傳統(tǒng)社會(huì)的傳統(tǒng)觀念。
對(duì)中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)觀念的思考發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)還有一個(gè)奇特的現(xiàn)象：打破傳統(tǒng)觀念和樹立新的法律理念，并不是通過社會(huì)教育水平和學(xué)歷層次的提高就可以完成的。即使是受過高等教育的社會(huì)精英，當(dāng)其置身于中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)之中，也仍然不會(huì)輕易試圖與行政權(quán)力發(fā)生沖突，這些受過高等教育社會(huì)精英似乎跟其他社會(huì)成員一樣，在與行政權(quán)力的行為關(guān)系中，更多的是希望采取法律救濟(jì)以外的其他方式來(lái)化解這種沖突或者避免這種沖突的發(fā)生。
以上說明，一個(gè)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)觀念的行政賠償法律制度的建設(shè)，將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過程。
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