[ 鄭雪倩 ]——(2005-8-29) / 已閱27057次
公立醫(yī)院改制過程中所涉及到的有關(guān)問題
北京市華衛(wèi)律師事務(wù)所 鄭雪倩
北京市華衛(wèi)律師事務(wù)所 劉 凱
建國初期，人民政府接管了帝國主義和官僚買辦資產(chǎn)階級(jí)所開設(shè)的醫(yī)院，變國民黨政府辦的醫(yī)院為人民政府的醫(yī)院，同時(shí)，為了盡快改變新中國缺醫(yī)少藥，疾病叢生，人民健康水平十分低下的局面，又在各地、各種企事業(yè)部門和軍隊(duì)興建了一批醫(yī)院，從而形成了我國醫(yī)院所有制結(jié)構(gòu)的基本框架——以公有制為主體的多種所有制醫(yī)院。隨著國家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和生產(chǎn)資料社會(huì)主義改造的完成，逐步將原有的私立醫(yī)院過渡為全民所有制醫(yī)院，將個(gè)體醫(yī)院改造為集體性質(zhì)的聯(lián)合醫(yī)院，而在廣大農(nóng)村，則依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的力量，辦起了一批集體性質(zhì)的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)。至此，我國基本形成了以全民所有制為主、集體所有制為輔的防治結(jié)合的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，非公有制的醫(yī)療機(jī)構(gòu)則不復(fù)存在。
這種以單純福利性事業(yè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理全民和集體所有制醫(yī)院，使我國醫(yī)院所有制日趨單一化，雖在一定時(shí)期內(nèi)起到了很好的效果，但是由國家獨(dú)辦醫(yī)院方式，超越了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加了國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在黨的十一屆三中全會(huì)以后，醫(yī)院的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，但從宏觀上來看，此種局部性的、試探性的改變，并不足以使我國的醫(yī)療衛(wèi)生體制所存在的問題得到根本性的改變，因此，在2003年7月國務(wù)院召開的全國衛(wèi)生工作會(huì)議上明確提出要深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，打破條塊分割，合理配置衛(wèi)生資源，要通過制定有關(guān)法律、法規(guī)和政策，利用市場機(jī)制培育健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這就為如何建立健全適應(yīng)市場要求的經(jīng)營運(yùn)作機(jī)制提供了政策依據(jù)和發(fā)展目標(biāo)，但由于我國目前所頒布與實(shí)施的法律、法規(guī)和政策，對(duì)公立醫(yī)院改制過程中可能遇到的相關(guān)問題沒有規(guī)定或規(guī)定不夠清晰，加之醫(yī)院管理層對(duì)改制相關(guān)問題的陌生，因此，筆者欲站在公立醫(yī)院的角度上，對(duì)改制過程中可能涉及到的相關(guān)問題在此作一個(gè)粗陋的梳理，以期達(dá)到拋磚引玉的效果，為我國現(xiàn)今所開展的公立醫(yī)院改制做一些有益的嘗試。
一、 公立醫(yī)院在改制過程中涉及到的關(guān)于產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問題
產(chǎn)權(quán)，是在我國公立醫(yī)院改制過程中不可逾越的一個(gè)先決性問題，明晰了公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)——可以毫不夸張的說，醫(yī)院改制就能達(dá)到事半功倍的效果。
1、產(chǎn)權(quán)的概念、主體、客體及其交易的內(nèi)容和方式
所謂產(chǎn)權(quán)是指：財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的形態(tài)，可以分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)兩種。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的概念，我們可以看出產(chǎn)權(quán)的主體是指享有或擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或具體享有所有權(quán)某一項(xiàng)權(quán)能以及享有與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的人(自然人、法人)、單位、組織和國家。產(chǎn)權(quán)的客體是指產(chǎn)權(quán)權(quán)能所指向的標(biāo)的，是產(chǎn)權(quán)主體可以控制和支配或享有的具有文化、科學(xué)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的物質(zhì)資料以及各類無形資產(chǎn)。
如前所述，產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)具有財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，因此，根據(jù)其自身的性質(zhì)，其價(jià)值上的體現(xiàn)必須通過交易來完成，所以，這就涉及到了產(chǎn)權(quán)的交易內(nèi)容及交易方式的問題。
產(chǎn)權(quán)的交易是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及相關(guān)經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)使用權(quán)通過市場進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營行為。包括三方面的內(nèi)容：
①產(chǎn)權(quán)交易是一種遵循等價(jià)交換原則的商品經(jīng)營活動(dòng)；
②產(chǎn)權(quán)交易屬于產(chǎn)權(quán)經(jīng)營活動(dòng)，其經(jīng)營主體是企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有者或擁有者的代理者；
③產(chǎn)權(quán)交易在內(nèi)容上可以分為兩個(gè)不同層次：第一個(gè)層次是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓；第二層次是保持財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不變的前提下，實(shí)行財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。
產(chǎn)權(quán)交易的方式包括：收購、兼并、租賃經(jīng)營、承包經(jīng)營、委托經(jīng)營、出售、股份轉(zhuǎn)讓和嫁接外資等。
2、產(chǎn)權(quán)交易的方式在公立醫(yī)院改制過程中的體現(xiàn)
結(jié)合目前我國公立醫(yī)院改制過程中的具體實(shí)踐，產(chǎn)權(quán)交易的方式在公立醫(yī)院改制過程中有如下體現(xiàn)：
1. 合作經(jīng)營制：以政府集體和內(nèi)部職工共同出資為前提條件，同時(shí)吸納社會(huì)和個(gè)人股金共同辦院，可以新建醫(yī)院，也可以在原國有醫(yī)院基礎(chǔ)上改造，吸取股份制管理辦法，實(shí)行勞動(dòng)聯(lián)合為主，資本為輔的經(jīng)營管理形式。
2. 外商、港商、臺(tái)商及國內(nèi)大公司投資，興建醫(yī)院或收購國有醫(yī)院，引入全新的管理機(jī)制。
3. 資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓
(1) 將醫(yī)院整體或部分資產(chǎn)，通過招投標(biāo)的形式，轉(zhuǎn)讓給職工個(gè)人所有或個(gè)人經(jīng)營。
(2) 部分轉(zhuǎn)制：資產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)后，通過招投標(biāo)，整體轉(zhuǎn)讓給職工個(gè)人，建立新型勞動(dòng)聘用關(guān)系，轉(zhuǎn)讓所得資金主要用于退休人員剝離支出，支付職工補(bǔ)償金及償還債務(wù)。
(3) 對(duì)所有資產(chǎn)進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓，醫(yī)院成為獨(dú)立法人實(shí)體，在編職工一律與原單位解除勞動(dòng)關(guān)系，轉(zhuǎn)讓價(jià)款除去改制成本后，專項(xiàng)用于衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展和改革遺留問題處理；
(4) “動(dòng)產(chǎn)買斷，不動(dòng)產(chǎn)租賃”，將醫(yī)院固定資產(chǎn)租賃給經(jīng)營者使用，經(jīng)營者享有節(jié)余的經(jīng)營收益，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
3、公立醫(yī)院在改制過程中涉及到產(chǎn)權(quán)問題時(shí)所應(yīng)注意的事項(xiàng)
公立醫(yī)院在改制前、改制過程中以及改制完成后均會(huì)涉及到產(chǎn)權(quán)問題。改制前，所涉及到的產(chǎn)權(quán)問題是改制能否順利進(jìn)行的前提條件，改制過程中所涉及的產(chǎn)權(quán)問題以及對(duì)產(chǎn)權(quán)問題的相關(guān)處理，又決定了改制過程結(jié)束后，經(jīng)過改制的公立醫(yī)院在法律上的地位和性質(zhì)以及其在改制后如何運(yùn)作的問題，而在改制后對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題的相關(guān)處理則決定了經(jīng)過改制后的公立醫(yī)院的命運(yùn)問題（注：對(duì)于改制后所涉及到的產(chǎn)權(quán)問題，筆者將放在其他問題中闡述）。因此，產(chǎn)權(quán)以及圍繞著產(chǎn)權(quán)所出現(xiàn)的各種問題，是公立醫(yī)院改制過程中必須予以重視的問題。具體而言，公立醫(yī)院在改制前及改制過程中可能涉及到產(chǎn)權(quán)這一問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1） 在改制前，公立醫(yī)院應(yīng)將其自身自有的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行初步的項(xiàng)
目及數(shù)量上的統(tǒng)計(jì)；
在改制前，公立醫(yī)院如此作為是為在改制過程中對(duì)其自有的有形
或無形資產(chǎn)做好進(jìn)行評(píng)估、驗(yàn)資、界定產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)備。
（2） 在改制過程中，將自有的資產(chǎn)（有形或無形）委托有執(zhí)業(yè)
資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；
根據(jù)現(xiàn)行的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)
行評(píng)估時(shí)，除非國有資產(chǎn)外，資產(chǎn)評(píng)估的一般程序?yàn)椋篴、申請(qǐng)并辦理資產(chǎn)評(píng)估立項(xiàng)手續(xù)（受理申請(qǐng)的部門為國有資產(chǎn)管理部門）；b、委托有執(zhí)業(yè)資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；c、申請(qǐng)并辦理資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告的確認(rèn)手續(xù)；
（3） 在資產(chǎn)評(píng)估完畢后，公立醫(yī)院可以根據(jù)自身改制的方案，
劃分合理的股份并招募股金；
公立醫(yī)院的改制，其終極目的是擺脫現(xiàn)有不合理的醫(yī)療體制對(duì)自身發(fā)展的束縛，以便更好的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，已被理論及實(shí)踐所證實(shí)的能夠較好的適應(yīng)市場環(huán)境的主體則是具有資合性質(zhì)的股份有限責(zé)任公司制或即具有資合性質(zhì)又具有人合性質(zhì)的有限責(zé)任公司制的法人，根據(jù)公司法的相關(guān)理論可以看出，以上兩種不同性質(zhì)的法人之所以能夠很好的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，其明確的股權(quán)劃分以及由股權(quán)所決定的相關(guān)派生權(quán)利的符合科學(xué)的行使，起到了重要的作用。因此，在資產(chǎn)評(píng)估完畢后，股權(quán)的劃分及由股權(quán)劃分完畢后所進(jìn)行的招募資金等活動(dòng)，對(duì)公立醫(yī)院改制后所成立的法人的正常運(yùn)作是有著密切的聯(lián)系的。
二、 公立醫(yī)院改制過程中所涉及到的投資與融資的問題
1、 投資與融資的概念
所謂投資，是指以收回現(xiàn)金并取得收益為目的而發(fā)生的現(xiàn)金流出。
例如，購買政府公債，購買企業(yè)股票和債權(quán)，購置設(shè)備，興建工廠，開辦商店，增加一種新產(chǎn)品等，都會(huì)涉及到貨幣性流出，并希望取得更多的流入。
根據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐及理論，對(duì)于投資這個(gè)概念，站在不同的角度可以得出不同的概念，當(dāng)然其外延也就有所不同，結(jié)合公立醫(yī)院改制的客觀情況來看，筆者以為，在公立醫(yī)院改制過程中所發(fā)生的投資，可以將其放在風(fēng)險(xiǎn)投資的范疇內(nèi)考慮。風(fēng)險(xiǎn)投資（venture capital）在我國是一個(gè)約定俗成的具有特定內(nèi)涵的概念，其實(shí)把它翻譯成創(chuàng)業(yè)投資更為妥當(dāng)。廣義的風(fēng)險(xiǎn)投資泛指一切具有高風(fēng)險(xiǎn)、高潛在收益的投資；狹義的風(fēng)險(xiǎn)投資是指以高新技術(shù)為基礎(chǔ)，生產(chǎn)與經(jīng)營技術(shù)密集型產(chǎn)品的投資。根據(jù)美國全美風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)的定義，風(fēng)險(xiǎn)投資是由職業(yè)金融家投入到新興的、迅速發(fā)展的、具有巨大競爭潛力的企業(yè)中一種權(quán)益資本。從投資行為的角度來講，風(fēng)險(xiǎn)投資是把資本投向蘊(yùn)藏著失敗風(fēng)險(xiǎn)的高新技術(shù)及其產(chǎn)品的研究開發(fā)領(lǐng)域，旨在促使高新技術(shù)成果盡快商品化、產(chǎn)業(yè)化，以取得高資本收益的一種投資過程。從運(yùn)作方式來看，是指由專業(yè)化人才管理下的投資中介向特別具有潛能的高新技術(shù)企業(yè)投入風(fēng)險(xiǎn)資本的過程，也是協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)投資家、技術(shù)專家、投資者的關(guān)系，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種投資方式。 結(jié)合我國目前醫(yī)療衛(wèi)生體制的情況來看，在公立醫(yī)院改制過程中所涉及到的關(guān)于投資的問題，將其放入廣義概念上的風(fēng)險(xiǎn)投資中去考慮，是具有可行性的，并且，擴(kuò)大投資概念的外延，可以直接導(dǎo)致公立醫(yī)院改制過程中融資渠道的多樣化，有利于我國公立醫(yī)院改制的進(jìn)行。
所謂融資，是指具有經(jīng)營權(quán)利能力的法人或其他組織向社會(huì)有償籌集資金的活動(dòng)，包括各種股票、債權(quán)等有價(jià)證券的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓及其他各種形式的集資活動(dòng)。
2、投資與融資的方式
由投資的概念及當(dāng)前的實(shí)踐來看，在公立醫(yī)院改制過程中，外界對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行投資的方式包括以下幾種：
（1） 托管；
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