[ 秦德良 ]——(2006-2-25) / 已閱42772次
社會治安綜合治理刑事政策的歷史考察
秦德良
[內(nèi)容摘要] 我國社會治安綜合治理刑事政策是在揚(yáng)棄解放區(qū)以及建國后的司法工作原則基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)型時期的社會特點(diǎn)以及違法犯罪特征的基礎(chǔ)上逐步確立的。先后經(jīng)歷了l978年至1981年的確立時期，l982年至l990年的探索與實驗時期，1991年至今的發(fā)展時期。我國社會治安綜合治理刑事政策目前面臨諸多問題，社會治安綜合治理刑事政策的法治化、科學(xué)化是未來的發(fā)展方向。
[關(guān)鍵詞] 社會治安綜合治理 確立時期 探索與實驗時期 發(fā)展時期 未來
在社會治安綜合治理這一科學(xué)的刑事政策沒有明確提出以前，我國雖然也強(qiáng)調(diào)解決社會治安問題必須走中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下政法專門工作與廣大群眾相結(jié)合的群眾路線，但觀念上卻往往停留在狹義的治安概念范圍內(nèi)，治安問題都?xì)w咎于公安機(jī)關(guān)等政法部門。這種舊觀念完全不適應(yīng)新時期治安工作的需要。十一屆三中全會后，中國進(jìn)入了改革開放的轉(zhuǎn)型期。新形勢下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪問題尤其突出，全國刑事案件發(fā)案數(shù)自1979年首次突破60萬起大關(guān)后，1981年一舉躍升到89萬起，人民群眾的安全感明顯下降，嚴(yán)重影響了國家的現(xiàn)代化建設(shè)。20世紀(jì)50年代形成和確立的社會治安管理工作體制和方法已不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會初期的治安工作需要，如何扭轉(zhuǎn)日益嚴(yán)峻的社會治安問題首先擺在了中共中央和中國政法部門的面前。為此，中共中央多次指出要整頓好社會治安。基于這種認(rèn)識，在20世紀(jì)70年代末80年代初，中共中央提出了對社會治安實行綜合治理的思想和原則，強(qiáng)調(diào)搞好社會治安工作必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠全社會的力量，必須運(yùn)用多種手段。歷經(jīng)近10年的探索，到90年代形成了一系統(tǒng)體系。本文試圖在參考已有研究成果的基礎(chǔ)上更全面地勾畫出我國社會治安綜合治理這一刑事政策的歷史發(fā)展以及每一階段的特點(diǎn)。
一、l 978年至1981年，社會治安綜合治理刑事政策的確立時期
（一）初步提出對青少年犯罪實行綜合治理的思想
1978年，中國迎來了“文革”后的第一個犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當(dāng)嚴(yán)重，成為危害社會安定的突出問題。1978年10月，中共中央批轉(zhuǎn)的《第三次全國治安工作會議紀(jì)要》就提出要統(tǒng)籌解決社會治安問題。
鑒于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影響社會治安問題形成的原因，是極其復(fù)雜的，既有歷史的、現(xiàn)實的、社會的原因，也有政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育的原因，而且這些問題也不是哪一個部門或哪幾個部門在短期內(nèi)所能完全解決的。所以，1979年6月，中共中央宣傳部等８個單位向中共中央提交了《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》。1979年8月，中共中央58號文件批轉(zhuǎn)了該報告。指出：解決青少年違法犯罪問題，必須實行黨委領(lǐng)導(dǎo)，書記動手，全黨動員，依靠學(xué)校、工廠、機(jī)關(guān)、部門、街道、農(nóng)村社隊等城鄉(xiāng)基層組織和全社會的力量，來加強(qiáng)對青少年的教育。要求在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把宣傳、教育、勞動、公安、文化等部門及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各方面的力量統(tǒng)一組織起來，通力合作，著眼于預(yù)防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問題。同時也指出，對極少數(shù)嚴(yán)重刑事犯罪分子必須依法予以懲辦。我們可以看出，在中共中央這個文件中，雖然還沒有使用綜合治理這一概念，但已經(jīng)初步提出了對青少年犯罪實行綜合治理的思想。
（二）兩次城市治安會議明確提出實現(xiàn)社會治安綜合治理的思想
在彭真的親自主持下，1979年11月22日至26日召開了全國城市治安會議，會議根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新形勢的需要，根據(jù)社會治安形勢嚴(yán)峻的狀況，從我國的基本國情出發(fā)，提出了依法從重從快懲處極少數(shù)殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火、爆炸和其他嚴(yán)重破壞社會秩序（“六類”案件）的犯罪分子，實現(xiàn)社會治安綜合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批轉(zhuǎn)了彭真同志在全國治安會議上的講話。講話指出要集中力量打擊嚴(yán)重犯罪分子，要實行專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合，教育與懲辦相結(jié)合。要對群眾進(jìn)行社會主義法制教育。講話強(qiáng)調(diào)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一行動。
1979年12月3l日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了公安部上海工作組關(guān)于整頓城市治安情況的報告，報告指出必須實行打擊與教育相結(jié)合、治標(biāo)與治本相結(jié)合的原則，要求各公安派出所著重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖團(tuán)伙，管理好放回社會的違法犯罪人員。要摸清有違法行為的青少年的底數(shù)，組織幫助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》。中央政法委員會在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，研究處理全國政法工作中的重大問題。
l981年4月23日，中共中央書記處聽取了中央政法委的匯報，對當(dāng)時政法戰(zhàn)線存在的問題和加強(qiáng)工作的意見，進(jìn)行了認(rèn)真研究，指出：如何同犯罪分子作斗爭，全黨要統(tǒng)一思想。針對目前的嚴(yán)重情況，要研究怎樣打擊得更有力的問題。目前社會治安問題發(fā)展到如此嚴(yán)重程度，主要是認(rèn)識不一，打擊不力。 [1]
1981年5月中旬，經(jīng)中共中央書記處批準(zhǔn)，中共中央政法委員會在彭真的親自主持下召開了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安工作座談會。會議針對當(dāng)時社會治安的嚴(yán)重情況提出要依法從重從快懲處嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子；同時對大量有輕微違法犯罪行為的青少年，要加緊進(jìn)行教育、感化和挽救工作，預(yù)防犯罪，實現(xiàn)社會治安綜合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題的刑事政策
1981年6月14日中共中央21號文件批轉(zhuǎn)了中央政法委《京、津、滬、穗、 漢五大城市治安座談會紀(jì)要》，在這個文件中明確提出：“爭取社會治安根本好轉(zhuǎn)，必須各級黨委來抓，全黨動手，實行全面‘綜合治理’。首要的任務(wù)是搞好黨風(fēng)，并從政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各方面加強(qiáng)工作，才能克服社會上的歪風(fēng)邪氣，大大減少犯罪現(xiàn)象，建立良好的社會秩序�！� 在這個文件中，不僅對解決社會治安問題和實行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述，而且是執(zhí)政黨中央第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題、實現(xiàn)長治久安的刑事政策。從此之后，在文件、文章、著作中廣泛地使用了社會治安“綜合治理”的概念，并對其涵義從各個方面進(jìn)行了研究和闡述。
（四）本階段的特點(diǎn)
我國社會治安綜合治理方針的確立，是由新的歷史時期社會治安的復(fù)雜性、艱巨性決定的；是由新的歷史時期社會犯罪的特點(diǎn)（青年犯罪與團(tuán)伙犯罪）及社會犯罪原因的“綜合癥”決定的；是我國實行對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)政策的需要；是新的歷史時期我國社會治安實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是建國以來政治工作路線的繼續(xù)和發(fā)展；是我國社會主義制度的產(chǎn)物。[2] 因此，決定了我國這一政策在其初期有其獨(dú)特的特點(diǎn)：
第一，對社會治安問題的認(rèn)識不再局限于公安、政法工作而是從全社會、執(zhí)政黨、政府、集體、單位、個人的聯(lián)系中，探求解決社會治安問題的出路；
第二，該時期“綜合治理”的概念不清楚，工作范圍不太明確，僅僅相當(dāng)于一個工作方針，尚未形成完整的工作體系，實踐中也沒有普遍開展；
第三，理論界幾乎還沒有對此問題開展研究，社會治安綜合治理政策的確立首先是實踐的需要，帶有“摸著石頭過河”的明顯痕跡。
二、l982年至l990年，社會治安綜合治理刑事政策的探索與實驗時期
（一）具體提出社會治安綜合治理的內(nèi)容和工作范圍
第一，社會治安綜合治理的中心環(huán)節(jié)和根本措施
1982年1月13日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》出臺， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召開了城市治安會議，制定了‘綜合治理’的基本措施，確定了打擊刑事犯罪的方針、政策，懲處了各種嚴(yán)重的刑事犯罪分子�！薄盀榱藸幦≈伟睬闆r根本好轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全黨動手，認(rèn)真落實‘綜合治理’的方針�！� 要求“在整頓治安中，各級黨委要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把維護(hù)良好的社會秩序看成是建設(shè)社會主義精神文明的一個重要方面，把各條戰(zhàn)線、各個部門、各個方面的力量組織起來，采取思想的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的各種措施和多種方式，推廣適合各種情況的安全保衛(wèi)責(zé)任制，把‘綜合治理’真正落實到各個方面�！薄凹訌�(qiáng)青少年教育是搞好‘綜合治理’的中心環(huán)節(jié)�！薄霸谡D治安中，要貫徹執(zhí)行黨的打擊少數(shù)，爭取、分化、改造多數(shù)的一貫方針，實行懲辦與寬大相結(jié)合，坦白從寬、抗拒從嚴(yán)的基本政策�！薄凹訌�(qiáng)基層工作和基礎(chǔ)工作，是長治久安的根本措施�！�
第二，社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)、基礎(chǔ)、關(guān)鍵
1982年8月12日，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國政法工作會議紀(jì)要》中，又提出了綜合治理的各項要求，提出嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪是綜合治理的首要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對青少年的教育是綜合治理的重點(diǎn)，加強(qiáng)基層組織和基層工作是綜合治理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)公安、司法隊伍工作，并建立治安保衛(wèi)責(zé)任制，是綜合治理的關(guān)鍵。此后，綜合治理的內(nèi)容不斷豐富和完善。
第三，首次提出社會治安綜合治理工作范圍“三個方面”
1983年5月29日《人民日報》社論《對社會治安要實行綜合治理》，指出，“綜合治理社會治安的方針，概括起來，主要是三個方面，打擊犯罪，改造罪犯，預(yù)防犯罪，都是綜合治理的內(nèi)容”。這是對社會治安綜合治理內(nèi)容和工作范圍“三個方面”的最早提法。
第四，提出“嚴(yán)打”與社會治安綜合治理的方針是一致的
1983年8月，中共中央辦公廳《關(guān)于印發(fā)“嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動，實現(xiàn)社會治安根本好轉(zhuǎn)”(宣傳綱要)》的通知中指出：嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動與社會治安綜合治理的方針是一致的。綜合治理的手段有許多，有專政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但運(yùn)用專政手段，依法嚴(yán)懲嚴(yán)重刑事犯罪分子．是綜合治理中的首要一條，只有在采取堅決打擊嚴(yán)重刑事犯罪的同時，再輔之以其他手段，才能收到綜合治理的效果。這就意味著我國的綜合治理模式首先是建立在“嚴(yán)打”基礎(chǔ)上的。
（二）社會治安綜合治理的實踐探索——“嚴(yán)打”與治安（承包）責(zé)任制
（1）“嚴(yán)打”
1982年開始了嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的斗爭；1983年開始了嚴(yán)厲打擊社會治安領(lǐng)域犯罪活動的斗爭。從此“嚴(yán)打”幾乎在所有社會生活領(lǐng)域展開，中國因此進(jìn)入以“嚴(yán)打”作為對社會進(jìn)行法律控制和政治控制的重要手段時期。一般認(rèn)為，第一次“嚴(yán)打”從 1983年8月（筆者認(rèn)為實際上1982年1月已經(jīng)開始）至1987年1月。這次 “嚴(yán)打”將殺人、強(qiáng)奸、搶劫、爆炸、流氓、致人重傷或者死亡、拐賣人口、非法制造、買賣、運(yùn)輸或者盜竊、搶奪槍支、彈藥、爆炸物、組織反動會道門、引誘、容留、強(qiáng)迫婦女賣淫、傳授犯罪方法等危害社會治安的犯罪確定為打擊重點(diǎn)。
雖然經(jīng)過82——87年“嚴(yán)打”戰(zhàn)役，但是重大刑事案件上升的勢頭還是很猛。這種情況表明，光靠“嚴(yán)打”不能根本解決治安問題，必須認(rèn)真落實各種預(yù)防犯罪的措施，打防并舉，實行綜合治理。
（2）治安責(zé)任制、治安承包責(zé)任制
1982年1月13日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》已經(jīng)提出了“推廣適合各種情況的安全保衛(wèi)責(zé)任制”。很多地方都積極進(jìn)行了治安責(zé)任制的實踐，取得了較好效果。
（三）提出“嚴(yán)打”應(yīng)同綜合治理的其他措施配套以及社會治安綜合治理層次觀
伴隨“嚴(yán)打”而來的犯罪率上升的事實，使決策者認(rèn)識到，光靠“嚴(yán)打”不能根本解決治安問題的。1984年3月19日中共中央批轉(zhuǎn)了中央政法委員會關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動的一個報告，在批轉(zhuǎn)的“通知”中，中共中央明確指出“集中打擊刑事犯罪活動，是在社會治安處于非常狀態(tài)下采取的一項特殊措施。從長遠(yuǎn)考慮，更重要的是加強(qiáng)基層工作和基礎(chǔ)工作。為此各級黨委和政法部門要抓住集中打擊后的有利時機(jī)，把對社會治安綜合治理的各項工作大大向前推進(jìn)—步。要廣泛發(fā)動社會力量，關(guān)注青少年的健康成長，預(yù)防他們中間的一些人走上犯罪道路”。[3]
1984年10月31日，中共中央批轉(zhuǎn)中央政法委《關(guān)于嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動第一戰(zhàn)役總結(jié)和第二戰(zhàn)役部署的報告》，要求在這場斗爭中把嚴(yán)厲打擊同綜合治理的其他措施配合起來，使斗爭不斷向縱深發(fā)展。指出社會治安綜合治理要抓住打擊、預(yù)防、改造等各個環(huán)節(jié)，通過思想的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的各種手段，達(dá)到控制犯罪，預(yù)防犯罪，減少犯罪，并把犯罪分子中的絕大多數(shù)改造成為新人的目的。因此，這是全黨的一項共同任務(wù)，要發(fā)動各條戰(zhàn)線、各個部門和全社會的力量一齊來抓。并提出，要抓好領(lǐng)導(dǎo)落實和組織落實。綜合治理要分幾個層次：第一個層次，在各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織各部門分工協(xié)作來抓，條塊結(jié)合，以塊為主。第二個層次，政法各部門各司其職，密切配合，并協(xié)助黨委做好宣傳、組織和推動工作。第三個層次，發(fā)動和依靠群眾，動員全社會的力量，參與綜合治理的工作。因此，各級黨委要有專人負(fù)責(zé)和建立各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，切實加強(qiáng)對綜合治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。基層組織和政權(quán)組織都要遵照中央指示，把維護(hù)社會秩序、落實綜合治理措施作為重要任務(wù)之一。各級民政部門在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的過程中，要同公安、司法部門相配合，把居民委員會、村民委員會和治安保衛(wèi)組織、人民調(diào)解組織整頓建設(shè)好。這個文件是最早提出社會治安綜合治理工作范圍“三個方面”的官方文件。這個文件總結(jié)了前三年的實踐經(jīng)驗，全面地闡述了貫徹社會治安綜合治理方針應(yīng)當(dāng)采取的措施和方法，標(biāo)志著對綜合治理刑事政策的認(rèn)識已經(jīng)深化。[4]
（四）提出了預(yù)防青少年違法犯罪的十項綜合治理措施
1985年10月中共中央發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育，預(yù)防青少年違法犯罪的通知。通知指出，關(guān)心和教育青少年，預(yù)防和減少青少年違法犯罪，是一項綜合治理的“系統(tǒng)工程”，必須依靠全黨、組織各條戰(zhàn)線，各個部門的力量，從各個方面做大量的工作，作長期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十項綜合治理措施：(1)全社會都要關(guān)心和教育青少年；(2)大力加強(qiáng)對青少年的理想、道德、紀(jì)律和法制教育；(3)積極開展群眾性的、健康有益的文體活動，豐富青少年的業(yè)余、課余生活；(4)為青少年提供更好的精神產(chǎn)品，滿足青少年的求知欲望；(5)嚴(yán)禁淫穢物品，整頓內(nèi)容不健康的報刊，嚴(yán)厲打擊引誘青少年犯罪的教唆犯；(6)嚴(yán)格紀(jì)律，在青少年中造成良好風(fēng)氣；(7)鞏固在學(xué)率，減少輟學(xué)生；(8)認(rèn)真做好有輕微違法犯罪行為的青少年的幫教工作，教育挽救失足者；(9)充分發(fā)揮離休退休老干部、老工人、老教師的作用，精心培養(yǎng)青少年；(10)抓緊制定保護(hù)青少年的有關(guān)法律，切實保障青少年的合法權(quán)益。中共中央提出的社會治安綜合治理的十項重要措施，反映出中共中央對社會治安綜合治理刑事政的認(rèn)識，更加深刻、更加全面了。
（五）社會治安綜合治理的根本方法是走群眾路線
1986年2月全國政法工作會議明確提出，社會治安綜合治理，實質(zhì)上就是一項教育、挽救人、改造人的“系統(tǒng)工程”。要做好這項工作，根本的方法是走群眾路線。不能只靠哪一個部門，而是要靠全黨全社會；不能只用哪一種方法，而是要用千百種方法；不能只抓一陣子，而是要長期堅持。會議強(qiáng)調(diào)指出，各級黨委和政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對社會治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)，把它列為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。同時該次會議進(jìn)一步明確了社會治安綜合治理的工作機(jī)制，對勞改勞教、基層基礎(chǔ)等工作提出了明確要求。至此，中共中央對社會治安綜合治理刑事政策的中心環(huán)節(jié)、社會治安綜合治理的基礎(chǔ)、根本方法與措施，首要環(huán)節(jié)與中心環(huán)節(jié)的關(guān)系、首要環(huán)節(jié)與社會治安綜合治理的基礎(chǔ)的關(guān)系有了比較科學(xué)的認(rèn)識。
（六）社會治安綜合治理必須認(rèn)真解決好四個問題
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