[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱61289次
1、從上下來(lái)看，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的最高層次的監(jiān)督，但它與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的劃分不清，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能上與權(quán)力機(jī)關(guān)也存在重疊，另外它與其他國(guó)家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面沒(méi)有溝通、配合及控制的制度化路徑，人大監(jiān)督往往由此受到人力、物力及信息的限制而難以取得實(shí)效。
2、從左右來(lái)看，除權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，在法律監(jiān)督方面缺乏協(xié)調(diào)制度，他們之間的監(jiān)督關(guān)系未完全理順，權(quán)力配置存在失衡，如檢察機(jī)關(guān)既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)，而公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的抗衡手段明顯不足。
3、從內(nèi)外來(lái)看，內(nèi)外監(jiān)督存在主輔倒置，如就行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)而言，對(duì)他們的監(jiān)督應(yīng)該以外部監(jiān)督為主，但是目前在制度上，注重的是其內(nèi)部監(jiān)督制度的建立，而其外部監(jiān)督制度的建立相對(duì)較弱。這就形成了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以其內(nèi)部監(jiān)督為主的現(xiàn)狀，然而由于其內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。
法律監(jiān)督職權(quán)不清，監(jiān)督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)外本末倒置，使得我國(guó)的法律監(jiān)督在體制上缺乏有序性和統(tǒng)一性，各搞一套，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面聯(lián)系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。
（三）法律監(jiān)督規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督的規(guī)則包括法律監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。
1、法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則的欠缺
我國(guó)現(xiàn)行法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則存在諸多欠缺，主要體現(xiàn)在對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的完備和細(xì)化、監(jiān)督客體相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任存在空白和模糊。原因在于憲法、法律雖然對(duì)法律監(jiān)督主體的基本職權(quán)作了的規(guī)定，但由于根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能作出具體明細(xì)的規(guī)定；而對(duì)于法律監(jiān)督客體的義務(wù)和責(zé)任，一方面由于法律監(jiān)督主體權(quán)限的不完備和不具體，法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任隨之也出現(xiàn)欠缺，另一方面，雖然在有的法律雖然賦予了法律監(jiān)督主體某項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，但出于各種各樣的考慮，而未規(guī)定法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏剛性和權(quán)威。
2、法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督程序是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督實(shí)體權(quán)力、達(dá)到法律監(jiān)督目的的途徑，法律監(jiān)督程序完備是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。而在我國(guó)法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺問(wèn)題尤為突出，比如，對(duì)于人大法律監(jiān)督程序迄今仍無(wú)專門立法，雖然全國(guó)人大常委會(huì)于1993年頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，但只是原則性的規(guī)定，并未作系統(tǒng)化的、步驟性的程序安排，也沒(méi)有明確參與者的程序權(quán)利及義務(wù)，人大法律監(jiān)督的在程序上基本上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。對(duì)此有人呼吁：“加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，缺少的不是權(quán)力，而是程序。是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)或難以啟動(dòng)，或啟動(dòng)后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉。加強(qiáng)人大監(jiān)督，亟需程序支持。將現(xiàn)有憲法規(guī)定的人大監(jiān)督職權(quán)程序化才是當(dāng)務(wù)之急�！盵iv]
（四）國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間關(guān)系不順
國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順，集中反映在人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系不順，這種不順表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是人大對(duì)黨的監(jiān)督，無(wú)論在實(shí)際中還是在制度上都不存在；二是兩者對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有制度上的協(xié)調(diào)，人大監(jiān)督依法處于最高的法律監(jiān)督地位，但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)其對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，往往為黨的監(jiān)督所取代或因黨的監(jiān)督介入而不能有效開(kāi)展。
造成人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順的主要原因是人大與黨的關(guān)系沒(méi)有理順。“黨領(lǐng)導(dǎo)人大，人大監(jiān)督黨”這是目前人們對(duì)人大與黨的關(guān)系的通行提法。
“人大監(jiān)督黨”是有根有據(jù)的，（1）我國(guó)憲法第5條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究�！保�2）憲法和人大組織法還規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法、法律實(shí)施監(jiān)督權(quán)，保障憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施；地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。（3）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。
“黨領(lǐng)導(dǎo)人大”則只是對(duì)我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)的描述，存在的并不代表都是合理的，這在理論上仍有尚待研究的地方，雖然我國(guó)憲法在序言中確定了黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但舍此以外，黨的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容，行使權(quán)力方式和程序，以及黨的外部監(jiān)督制度等等都沒(méi)有作相應(yīng)的立法，黨實(shí)際上是游離在法律制度之外，黨組織不屬于憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)卻又超越了國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力不屬于憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力卻又超越了國(guó)家權(quán)力。這種沒(méi)有法律予以明確約束的“超國(guó)家權(quán)力”的存在，顯然不符合民主法治原則，也不符合我國(guó)憲法確立的依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的目標(biāo)。
黨在沒(méi)有法律具體約束的前提下去領(lǐng)導(dǎo)人大，而作為被領(lǐng)導(dǎo)的人大是受法律約束的，他必須依靠和按照法律去履行監(jiān)督職能，那么人大到底該依靠和按照什么法律去監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者這種沒(méi)有法律明確約束的“超國(guó)家權(quán)力”呢？這顯然是個(gè)問(wèn)題，要解決這個(gè)問(wèn)題就必須將黨的機(jī)構(gòu)定位在國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)，黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法制軌道中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家必須邁進(jìn)的一步，這既能鞏固憲法賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法確立的民主法治的基本治國(guó)方略在制度上融為一體。這個(gè)問(wèn)題如果不能很好解決，那么人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則很難理順，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則自不待言。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是一個(gè)需要在理論上和實(shí)踐中不斷探索的長(zhǎng)期過(guò)程。
三、重新配置法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想
造成我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有兩個(gè)，一是人大與黨的關(guān)系沒(méi)有理順。要理順人大與黨的關(guān)系，其關(guān)鍵問(wèn)題是黨如何在法律體制中行使其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和接受監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)依法治黨和依法執(zhí)政，對(duì)于這一政治體制上的問(wèn)題，不是本文討論的重點(diǎn)；二是法律監(jiān)督權(quán)的配置不科學(xué)，這是本文要重點(diǎn)解決的問(wèn)題，筆者正是由此入手，通過(guò)對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的重新配置，來(lái)構(gòu)建一個(gè)主體明確、權(quán)限清晰、整體協(xié)調(diào)的法律監(jiān)督機(jī)制，從而克服現(xiàn)有法律監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷。
（一）重新配置法律監(jiān)督權(quán)的前提
有人認(rèn)為我國(guó)要改變法律監(jiān)督不力的困境只有靠西醫(yī)，使用西方國(guó)家的議會(huì)制、三權(quán)分立來(lái)治療。筆者認(rèn)為，以三權(quán)分立為根本組織原則的議會(huì)制和以民主集中制為根本組織原則的人民代表大會(huì)制雖然是不同的政權(quán)組織形式，但都屬于民主制度，都體現(xiàn)了“人民主權(quán)”的基本思想內(nèi)涵。人民主權(quán)思想是近代和現(xiàn)代西方民主理論的核心，人民主權(quán)思想的集大成者盧梭認(rèn)為：國(guó)家是社會(huì)契約的結(jié)果，所有個(gè)人同意服從國(guó)家意志，政府的統(tǒng)治完全來(lái)源于人民的委托[v]。人民主權(quán)基本內(nèi)涵就是主權(quán)在民，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，簡(jiǎn)言之就是人民當(dāng)家作主。應(yīng)該看到，我國(guó)的人民大會(huì)制在制度的完善程度上不及西方議會(huì)制，但不能由此否定人民代表大會(huì)制的優(yōu)越性。
我國(guó)的人民代表大會(huì)制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上來(lái)看，與西方議會(huì)制政體有著不同的顯著特點(diǎn)（或者說(shuō)更符合效率原則的特點(diǎn)）：
1、從在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位看。我國(guó)的人民代表大會(huì)制是在民主集中制原則指導(dǎo)下的議行合一體制，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，這些機(jī)構(gòu)都要對(duì)全國(guó)人民代表人會(huì)負(fù)責(zé)并受之監(jiān)督，這些國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有任何與全國(guó)人民代表大會(huì)抗衡的權(quán)力。這與西方議會(huì)制的立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡不同。
2、從權(quán)力范圍上看。根據(jù)我國(guó)憲法，中國(guó)人民代表人會(huì)主要有立法權(quán)、組織權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和重大問(wèn)題決定權(quán)等五大職權(quán)；另外，憲法第62條第15項(xiàng)還規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)�！边@等于賦予全國(guó)人民代表大會(huì)無(wú)限的權(quán)力，這是西方議會(huì)所沒(méi)有的。
3、從權(quán)力的行使上看。全國(guó)人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，不是平行、平等的關(guān)系，從權(quán)力主體上劃分我國(guó)的國(guó)家權(quán)力，可分兩部分：一部分由全國(guó)人民代表大會(huì)直接行使；另一部分經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)由其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使[vi]。。因此，在權(quán)力行使上是上對(duì)下的監(jiān)督的關(guān)系。而西方議會(huì)制的立法、行政、司法三權(quán)分別由地位平行、平等的不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使，議會(huì)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是地位平等、相互制約的關(guān)系，各自對(duì)憲法負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為：西方議會(huì)制的三權(quán)分立強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向制衡，立足于權(quán)力的相互制約，平行抗衡，而我國(guó)的人民代表大會(huì)制在理論上是從縱橫兩方面考慮，既強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向的制約和抗衡（在行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），又強(qiáng)調(diào)權(quán)力的縱向監(jiān)督和協(xié)調(diào)（立法權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），因此在理論上這是一種兼顧民主和效率的國(guó)家管理模式，有利于克服三權(quán)分立模式下議行脫節(jié)、互相扯皮的弊病。鄧小平在談到我國(guó)政治體制的優(yōu)越性時(shí)指出：“我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯”�！斑@方面是我們的優(yōu)勢(shì)，我們要保持這個(gè)優(yōu)勢(shì)，保證社會(huì)主義的優(yōu)越性�！盵vii]
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