[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱61291次
盡管現(xiàn)實(shí)中，我國的人民代表大會(huì)制尚未發(fā)揮出其應(yīng)有的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為其過錯(cuò)不在于制度本身，究其原因主要有二：一是人民代表大會(huì)制尚未完全到位，有些制度尚未真正建立，比如違憲審查；二是人民代表大會(huì)制還不完善，有些制度還需進(jìn)一步調(diào)整、細(xì)化、法律化，如人大代表的推選制度、人大代表官僚化問題的解決、人民對(duì)代表及人大的監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系等。
總之，不能一遇到制度上的問題，就首先想到從整體上否定我國的根本政治制度，不能把西方的全看成靈丹妙藥包治中國百病。建設(shè)性的態(tài)度應(yīng)該是如果問題能在制度內(nèi)解決，那么我們首先想到的應(yīng)該是如何去完善她。借鑒西方制度上的長處是非常必要的，但前提是在選藥用量上必須對(duì)癥，并且區(qū)別各國具體國情，唯如此才不致發(fā)生橘枳之變，對(duì)部分國家權(quán)力的重新配置必須以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制為基本點(diǎn)，法律監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)民主集中制的原則。
（二）法律監(jiān)督權(quán)的重新配置
“從國家憲政的角度講，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)可以進(jìn)一步概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，這體現(xiàn)了國家權(quán)力的性質(zhì)和來源；二是監(jiān)督權(quán)，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對(duì)國家權(quán)力的規(guī)范和制約。”[viii]可見，法律監(jiān)督權(quán)是人大的一項(xiàng)重要權(quán)力，筆者試從以下幾個(gè)方面對(duì)法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新配置：
1、設(shè)置法監(jiān)院，專司法律監(jiān)督權(quán)
法監(jiān)院與人民政府、人民法院關(guān)、人民檢察院是平行國家機(jī)關(guān)。全國人民代表大會(huì)將其法律監(jiān)督權(quán)授予法監(jiān)院專司，法監(jiān)院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人大監(jiān)督的重點(diǎn)定在工作監(jiān)督[ix]；在法律監(jiān)督方面，筆者認(rèn)為人大應(yīng)主要將法監(jiān)院作為監(jiān)督客體，而由法監(jiān)院具體對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督。因?yàn)�，法律監(jiān)督工作是一項(xiàng)日常性、事務(wù)性的工作，其涉及面廣、技術(shù)性和程序強(qiáng)，而人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，討論和決定國家或地方的帶有全局性的重大事項(xiàng)是其特點(diǎn)，并以會(huì)議形式作為其主要的工作方式，雖然設(shè)有專門委員會(huì)，但專門委員會(huì)的性質(zhì)是人大及其常委會(huì)的助手，是工作機(jī)構(gòu)，憲法第70條對(duì)專門委員會(huì)的定位是“各專門委員會(huì)在全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案�！币虼耍鲗ｉT委員會(huì)“研究、審議和擬定有關(guān)議案”是服務(wù)于人大的立法大事。
可見，人大應(yīng)立足于宏觀來開展工作，而不應(yīng)陷入日常性、具體的、繁瑣復(fù)雜的法律監(jiān)督工作中，事無巨細(xì)、事必躬親不符合人大的職能特點(diǎn)，其結(jié)果只能影響人大監(jiān)督的權(quán)威性和整體工作效率，因此，人大應(yīng)將法律監(jiān)督權(quán)委托于法監(jiān)院行使，人大在法律監(jiān)督方面其重點(diǎn)在于監(jiān)督法監(jiān)院，這就好比股東只需加強(qiáng)對(duì)董事或經(jīng)理的監(jiān)督一樣，而無需陷入公司具體的日常事務(wù)或監(jiān)督至公司的每一個(gè)職員，因此，應(yīng)該從這個(gè)角度來保證人大的法律監(jiān)督落到實(shí)處和加強(qiáng)其監(jiān)督，從而保障整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)行。法監(jiān)院的權(quán)能設(shè)置見后文“法監(jiān)院的組織構(gòu)成”。
2、取消人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)
我國憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法和法律進(jìn)而賦予了人民檢察院偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，這即是人們一般認(rèn)為的檢察權(quán)的四項(xiàng)主要權(quán)能。盡管如此，理論界和實(shí)務(wù)界長期以來對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)一直存在分歧，近年來更是成為司法改革中討論的熱點(diǎn)問題，主要存在四種主要觀點(diǎn)：“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“雙重屬性說”和“法律監(jiān)督權(quán)說”[x]。對(duì)于這個(gè)問題，筆者認(rèn)為我國的政權(quán)組織形式不是以三權(quán)分立為原則，而是在民主集中制原則下形成的縱橫結(jié)構(gòu)的政權(quán)組織形式，因此沒有必要為檢察權(quán)到底該歸為司法權(quán)還是行政權(quán)大傷腦筋，硬要將其歸入哪一類權(quán)力中去。檢察權(quán)就是檢察權(quán)，它是與司法權(quán)、行政權(quán)橫向平行的一種國家權(quán)力，這是由我國政體所決定了的。同樣，在配置檢察權(quán)的權(quán)能時(shí)，不應(yīng)該把它放入司法權(quán)或行政權(quán)中來考慮，而是應(yīng)該將其作為與司法權(quán)和行政權(quán)平行的一種獨(dú)立權(quán)力來考慮，從而著眼于檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，從而對(duì)人民檢察院與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系作出科學(xué)定位。
正是由于理論上的混亂，使得檢察權(quán)的權(quán)能配置上存在沖突，這種沖突表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是人民檢察院既要行使偵查權(quán)，又要行使監(jiān)督偵查的權(quán)力（偵查監(jiān)督權(quán)）。這就產(chǎn)生了人民檢察院在行使偵查權(quán)時(shí)的“自己監(jiān)督自己”的問題，而缺乏有力有效的異體監(jiān)督，一方面不利于防止人民檢察院偵查權(quán)的膨脹和濫用，正所謂“刀刃削不著刀把”；另一方面在制度上也忽視了犯罪嫌疑人救濟(jì)權(quán)利的保障，
二是人民檢察院既要行使公訴權(quán)，又要行使訴訟監(jiān)督權(quán)。這使得控方在刑事訴訟中享有超出其訴訟地位的“特權(quán)”，這既不利于法院獨(dú)立行使審判權(quán)，也不利于保障人權(quán)。對(duì)于這種職能上的沖突，有學(xué)者指出：“在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既承擔(dān)控訴職能又承擔(dān)法律監(jiān)督職能，使中國刑事訴訟程序失去了最低限度的程序公正的保障機(jī)制”[xi]。1996年我國刑事訴訟法經(jīng)修改，借鑒了英美法系當(dāng)事人主義原則下的控辯式訴訟模式，以順應(yīng)現(xiàn)代刑事訴訟的發(fā)展趨勢，控辯式刑事訴訟模式是以控審分離、控辯對(duì)抗為特點(diǎn)。這種模式必須以控辯雙方力量的相對(duì)平衡為其重要基礎(chǔ)[xii]。另外，我國先后于1997年和1998年簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，前者已于2001年2月28日由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效，這兩個(gè)公約中有很多內(nèi)容都涉及到控辯平衡的刑事訴訟原則。因此，人民檢察兼有公訴職權(quán)和訴訟監(jiān)督職權(quán)與我國現(xiàn)行訴訟模式、刑事訴訟的發(fā)展趨勢以及我國承擔(dān)的國際義務(wù)都是不相適應(yīng)的。
我們知道監(jiān)督者要實(shí)施有效監(jiān)督的一個(gè)基本原則是：監(jiān)督者必須處于超然地位。如果監(jiān)督者牽連事中或者置身于利害關(guān)系圈內(nèi)，顯然不能實(shí)施有效監(jiān)督。而人民檢察院在擁有法律監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，還擁有偵查權(quán)和公訴權(quán)，多重角色，職能沖突，既牽涉事中，又是身為利害關(guān)系方，“這不僅顯得多余，徒增制度上的混亂，而且還造成了權(quán)力體系中權(quán)力角色的錯(cuò)位，導(dǎo)致權(quán)力間的無謂摩擦與能耗。這不能不說是我國憲法當(dāng)中的一道硬傷”[xiii]。而要解決目前人民檢察院職能沖突、角色混亂的問題，必須通過權(quán)力的重新配置來解決。
基于上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)該取消人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)（這里指偵查監(jiān)督權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、批捕權(quán)和抗訴權(quán)），其中偵查監(jiān)督權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)及抗訴權(quán)賦予法監(jiān)院，而批捕權(quán)賦予人民法院行使。修改憲法確定法監(jiān)院為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國的檢察權(quán)其基本權(quán)能定為兩個(gè)：偵查權(quán)、公訴權(quán)。
3、撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)
行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“雙軌制”，即行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既其受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，又受行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種監(jiān)督的監(jiān)督主體在人、財(cái)、物、權(quán)等方面都受制于監(jiān)督客體，是“兒子監(jiān)督老子”，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上難以有效開展監(jiān)督工作，反而往往成為抵制外部監(jiān)督的盾牌，并且與人民檢察院存在職能上的重合。對(duì)此，筆者的觀點(diǎn)是：對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)外部監(jiān)督為主，以內(nèi)部監(jiān)督為輔。從其內(nèi)部監(jiān)督來看，應(yīng)著重加強(qiáng)上下監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督這三種形式[xiv]，沒有必要在其內(nèi)部設(shè)立一個(gè)等同外部異體監(jiān)督的機(jī)構(gòu)——行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。故應(yīng)予撤銷，將其并歸于人民檢察院，這樣既有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，又可以解決原監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)相互推諉或互爭管轄的問題，同時(shí)也符合精減機(jī)構(gòu)、提高效率的要求。
4、賦予人民檢察院對(duì)國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)
如前所述，我國檢察權(quán)的基本權(quán)能包括偵查權(quán)、公訴權(quán)。對(duì)國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是從人民檢察院的偵查職能中衍生出來的權(quán)力，這是撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)后，而應(yīng)賦予人民檢察院的權(quán)力。人民檢察院偵查權(quán)的范圍幾經(jīng)變化，總體呈縮減的趨勢，現(xiàn)行刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對(duì)于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查�！庇纱丝梢�，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的范圍就是對(duì)職務(wù)犯罪[xv]的偵查，是刑事訴訟結(jié)構(gòu)中的一部分。對(duì)于未達(dá)到犯罪程度的職務(wù)違法行為的外部監(jiān)督，在整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中處于薄弱環(huán)節(jié)，目前的做法是人民檢察院偵查終結(jié)，做出不起訴或撤案決定后，對(duì)于職務(wù)違法行為，檢察機(jī)關(guān)無相應(yīng)處置權(quán)，而只能做出建議或移交有關(guān)部門處理，這無疑起不到外部異體監(jiān)督的應(yīng)有效能。因此，有必要賦予人民檢察院對(duì)國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，使人民檢察院在打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)職能的統(tǒng)一，既有利于機(jī)構(gòu)的精簡，又有利于效率的提高。同時(shí)，這也是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》[xvi]義務(wù)的一種制度上的體現(xiàn)，該公約第36條（專職機(jī)關(guān)）規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設(shè)有一個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)或者安排了人員專職負(fù)責(zé)通過執(zhí)法打擊腐敗。這類機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國法律制度基本原則而給予的必要獨(dú)立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能�！！�
人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的具體制度和相應(yīng)程序，應(yīng)在立法上予以確定，其中應(yīng)該考慮：人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)違法的行為，應(yīng)通告人民檢察院查處的；將人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)納入司法審查范圍，為當(dāng)事人提供司法救濟(jì)途徑，就如當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)提起行政訴訟一樣，來新設(shè)一種訴訟制度；對(duì)于人民檢察院的職務(wù)違法處置權(quán)，可以考慮制定《國家工作人員職務(wù)違法處罰法》來具體規(guī)定。
5、擴(kuò)大司法審查權(quán)的范圍
我國現(xiàn)行行政訴訟法通過“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”的方式確定了人民法院對(duì)具體行政行為的司法審查權(quán)�！缎姓V訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查�！斌w現(xiàn)了合法性審查原則。該法第45條第4項(xiàng)規(guī)定：人民法院對(duì)“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，體現(xiàn)了合理性審查的例外情況。這種制度安排既建立了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，又避免了人民法院不至于過度干預(yù)行政機(jī)關(guān)，給予了行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的自由裁量權(quán)。但司法審查權(quán)的范圍僅限于具體行政行為，卻有局限性。對(duì)司法審查權(quán)的范圍應(yīng)作下列調(diào)整：
（1）非立法性抽象行政行為應(yīng)納入司法審查權(quán)的范圍
如前所述抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為和非立法性抽象行政行為，前者是行政立法行為，由于我國的政權(quán)組織形式并非以三權(quán)分立的方式，人民代表大會(huì)是國家立法機(jī)關(guān)，監(jiān)督立法行為和維護(hù)法制統(tǒng)一的是與人大地位和性質(zhì)相適應(yīng)的必不可少的職權(quán)，司法機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督并對(duì)人大負(fù)責(zé)，司法機(jī)關(guān)無權(quán)監(jiān)督和制約人大，故不宜分取人大的立法監(jiān)督權(quán)，如前所述應(yīng)由人大授權(quán)專門機(jī)關(guān)——法監(jiān)院來行使。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的非立法性抽象行政行為，包括行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等都是實(shí)施法的行為，不屬于立法法規(guī)定的法的形式，故應(yīng)納入司法審查的范圍。
（2）取消行政終局裁決，賦予法院終局裁決權(quán)
我國已加入世界貿(mào)易組織，將根據(jù)承諾國內(nèi)與WTO規(guī)則不相適應(yīng)的法律制度，其中包括司法審查制度，WTO協(xié)議要求各成員應(yīng)根據(jù)WTO有關(guān)協(xié)議建立或完善相應(yīng)的司法審查程序。我國在《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》中承諾了司法最終審查制度，即所有行政復(fù)議都不是終局性的，都要賦予當(dāng)事人提請司法審查的機(jī)會(huì)，讓法院享有終局裁決權(quán)。[xvii]
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