[ 臧恩富 ]——(2006-6-14) / 已閱30913次
論被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟程序/臧恩富
---我國土地征用制度的立法缺陷及完善建議
遼寧壹品律師事務(wù)所 律師 臧恩富
關(guān)鍵詞：
征地、征地權(quán)濫用、被征地農(nóng)民的合法權(quán)利、救濟程序
摘要：
現(xiàn)行的征地制度具有三個立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)；2、集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財產(chǎn)權(quán)；3、對于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟措施。改革和完善我國現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)該用法律1、明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利；2、明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補償措施；3、明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟程序。以防止國家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
征地是指國家為了公共利益的需要，運用國家強制力，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有權(quán)，并依法給予補償?shù)幕顒�。在中國�?jīng)濟持續(xù)快速增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下，中國土地征用量逐年攀升，因城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)，每年征用土地將近20萬公頃，由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問題日益嚴重，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65％以上,征用農(nóng)民土地引出的一些矛盾，是當前某些地方不穩(wěn)定的因素。如何改革和完善現(xiàn)有征地制度，是關(guān)系到國計民生的大事。
一、 現(xiàn)行征地制度的立法缺陷
現(xiàn)行征地制度具有國家強制力，被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，依法只享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、依法獲得賠償權(quán)和要求批準征地的政府進行裁決的權(quán)利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊以及對于違法征地行為缺乏有效的制裁補償措施，導(dǎo)致征地權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在，征地權(quán)的濫用則導(dǎo)致國家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果是損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，所以改革和完善我國現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益�，F(xiàn)將現(xiàn)行征地制度的三大主要立法缺陷簡要分述如下：
缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)
依據(jù)現(xiàn)行憲法和土地法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對公共利益沒有明確的界定，加上現(xiàn)行一級建設(shè)用地市場的供應(yīng)由國家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變?yōu)閲械耐恋爻鲎尳o用地單位，導(dǎo)致各級政府在政績工程或財政利益的驅(qū)動下，以建開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、大廣場、大項目的名義廣泛征用土地。若農(nóng)地進一步大量減少，將可能威脅我國的糧食安全，同時還將導(dǎo)致部分農(nóng)民可能陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無門、社保無份”的三無困境。
缺陷之二：集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財產(chǎn)權(quán)
我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，單一個體農(nóng)民并不享有獨立的農(nóng)地所有權(quán)。所以盡管農(nóng)民享有相關(guān)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，但卻不能依此對抗國家的行政強制征地權(quán)。在被征地及相關(guān)青苗補助費、地上附著物的補償標準的制定方面，盡管法律行政法規(guī)規(guī)定農(nóng)民有知情權(quán)和參與權(quán)，但因農(nóng)民沒有議價權(quán)及相關(guān)補償標準的最終決定權(quán)，因此在是否征地以及給予多少補償方面農(nóng)民都處于被動接受的位置�！坝捎谵r(nóng)民沒有行使權(quán)利的組織形式和程序，行使農(nóng)村土地所有權(quán)，特別是行使出讓土地的權(quán)利的，往往是鄉(xiāng)和村的干部，依賴土地為生和最珍惜土地的農(nóng)民，往往在出讓土地問題上沒有發(fā)言權(quán)”。
缺陷之三、對于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟措施
現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定有權(quán)批準征地的是省級政府和國務(wù)院，具體實施征地行為是由市、縣級政府組織負責(zé)的，在具體征地的過程中，先征地后辦手續(xù)、征地過程中不進行公告、不及時給付征地補償款，以種種手段強迫被征地農(nóng)民拆遷的侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，因被征地農(nóng)民沒有拒絕征地權(quán)、沒有議價權(quán)和征地補償價格的最終決定權(quán)，產(chǎn)生爭議后又沒有公開、透明的可以訴諸的法律救濟手段和司法評價標準，導(dǎo)致農(nóng)民只能通過上訪的方式解決征地過程中的相關(guān)沖突和矛盾。
二、對現(xiàn)有征地制度的改革完善建議
如上所述，現(xiàn)有征地制度的弊端不是政府的征地行為無法推進，而是被征地農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效的保護，所以如何重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟方法是當務(wù)之急，只有明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟辦法，才能從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，并充分保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。我們認為，重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟方法應(yīng)包括以下三個方面：
（一）、用法律明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利
被征地農(nóng)民的合法權(quán)利是與政府實施征地具體行政行為中應(yīng)履行的義務(wù)相對應(yīng)的。只有明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，才能規(guī)范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權(quán)的濫用。同時，被征地農(nóng)民的合法權(quán)利不能僅停留在政策和部門規(guī)章、不統(tǒng)一的地方性法規(guī)的層面上，應(yīng)當制度全國統(tǒng)一適用的規(guī)范征地行為的法律、法規(guī)中，這樣才能體現(xiàn)法律的權(quán)威和統(tǒng)一。被征地農(nóng)民的合法權(quán)利體系應(yīng)包括以下五個方面：
1、 法定的拒絕被征地權(quán)
該權(quán)利是指在征地機關(guān)的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續(xù)、未及時足額支付征地補償費的情況下，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕交出相關(guān)土地，有權(quán)拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權(quán)提起要求停止非法征地的侵權(quán)之訴。
現(xiàn)行的征地制度中缺少關(guān)于被征地的農(nóng)民在什么情況下有權(quán)拒絕被征地的規(guī)定，相反，對于征地補償爭議不影響政府強制征地的推進、征地機關(guān)有權(quán)申請人民法院強制執(zhí)行卻規(guī)定的很明確，同時，拒絕被征地的農(nóng)民還可能被以防礙公務(wù)或?qū)づ献淌碌茸锩痪辛簟⒋�，所以在現(xiàn)行的征地制度中，征地行為的國家強制力表現(xiàn)得非常充分，而如何制約和規(guī)范這種國家強制力的行使卻規(guī)定的不明確，這種立法現(xiàn)狀也是造成征地權(quán)被濫用的一個原因，所以只有明確被征地農(nóng)民的法定拒絕被征地權(quán)，這樣才能從事前防止和限制征地權(quán)的濫用。 在下列情況下，應(yīng)賦予被征地農(nóng)民享有拒絕被征地的權(quán)利：
（1）、征地機關(guān)的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地；
國家應(yīng)盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現(xiàn)有的“公共利益”的具體含義和征地類型，同時將商用目的的征地從現(xiàn)有的征地制度中分離出來加以區(qū)別對待，即在商業(yè)目的征地的情況下，一方面要符合國家的城市規(guī)劃及建設(shè)用地總量控制的要求，同時還要賦予被征地農(nóng)民自行議價的權(quán)利。在征地機關(guān)的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地。
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