[ 楊青貴 ]——(2006-7-27) / 已閱35553次
排污許可交易制度化的基本性研究
楊青貴
據(jù)互聯(lián)網(wǎng)消息，近兩年來，江蘇省南通市GDP總量增加了51.5%，而水污染物等主要指標(biāo)，化學(xué)需氧量下降了16.8%。真正實(shí)現(xiàn)了社會成本最小化與社會績效最大化目標(biāo)。究其原因，即基于市場經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場在污染治理過程中的作用，將污染治理納入市場，以市場調(diào)節(jié)污染成本與收益間關(guān)系。
一、排污權(quán)發(fā)展簡述
作為環(huán)境問題之一，排污在人類誕生以來就存在，但環(huán)境排污問題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，則發(fā)自17世紀(jì)的工業(yè)革命。隨工業(yè)的發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重，西方主要資本主義國家相繼對污染物排放進(jìn)行不同形式和程度的規(guī)制。實(shí)現(xiàn)了人類漠視環(huán)境保護(hù)到污染物排放的限制政策，再到法律規(guī)制的發(fā)展歷程。在排污權(quán)形成的短暫歷程中，排污權(quán)即將或正在實(shí)現(xiàn)市場化進(jìn)程——排污權(quán)交易。將排污權(quán)納入市場機(jī)制中，作為市場配置的客體。。
“排污權(quán)（許可）交易”制度最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)70年代提出，且最先為美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局用于大氣污染及水污染治理。同時(shí)，美國也是排污權(quán)交易最普遍的國家，排污權(quán)交易作為一種新環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段，是美國于1979年提出的，經(jīng)過多年的運(yùn)行，在美國已取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。在《清潔空氣法》修正案中，其中在酸雨計(jì)劃執(zhí)行過程中，到1995年至少已完成10,000筆交易，節(jié)省100億美元的環(huán)保支出；在《清潔水法》修正案的指南中，美國確立了418個(gè)點(diǎn)源/點(diǎn)源的交易水體系統(tǒng)，943個(gè)點(diǎn)源/非點(diǎn)源的交易水體系統(tǒng)。
據(jù)評估，在運(yùn)行排污交易制度后，歐盟內(nèi)部2007年的排污權(quán)貿(mào)易額即將超過500億歐元，比去年增加30幾倍。到目前為止，其交易量甚大，成為經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的一大亮點(diǎn)。
近些年來，我國也進(jìn)行了試點(diǎn)，獲得了一定經(jīng)驗(yàn)，如在上海黃浦江上游試點(diǎn)的11宗排污交易，共籌集環(huán)保治理資金400萬元。以及在國家環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)下，我國已從1993年開始在包頭、平頂山、柳州、開遠(yuǎn)、太原等地方都進(jìn)行了二氧化硫和煙塵污染的排放試點(diǎn)工作。收到了良好的效果。這些試點(diǎn)給我國排污權(quán)交易制度的建立和市場運(yùn)行提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和示范作用。
二、排污權(quán)交易制度存在的可行性分析
排污權(quán)交易制度：在實(shí)施排污許可證管理及排放總量控制的情況下，為鼓勵(lì)企業(yè)自主地進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)和污染治理，許可和鼓勵(lì)排污主體在已獲得一定排污許可的情況下，利用諸如降污或去污等技術(shù)改進(jìn)和提高污染治理有效手段，降低和減少污染物排放量，以節(jié)約排污指標(biāo)，將排污指標(biāo)這類有價(jià)“資源”儲存以備擴(kuò)大發(fā)展之需或同其他排污許可需求方進(jìn)行的排污許可的市場交易行為的相關(guān)制度的總稱。
（一）環(huán)境資源的稀缺性是進(jìn)行排污權(quán)交易的根源所在。在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)，環(huán)境資源及環(huán)境容量是極為有限的，環(huán)境資源具有不可再生性和稀有性。污染物排放是環(huán)境資源的主要破壞力量，而環(huán)境一經(jīng)破壞則極難或根本不能恢復(fù)。基于環(huán)境資源和環(huán)境容量的稀缺性和有限性，加之目前環(huán)境資源和環(huán)境容量的不斷減少勢必導(dǎo)致環(huán)境資源和吸收污染排放的環(huán)境容量出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)機(jī)制必然性地調(diào)整排污權(quán)交易，排污權(quán)交易價(jià)格必然上漲，以使擁有剩余排污許可的市場主體獲得較為可觀的經(jīng)濟(jì)收益，通過市場機(jī)制勢必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益對各市場主體的激勵(lì)和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的和諧性有序發(fā)展。因此，將污染排放許可納入市場化軌道，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過排污權(quán)市場交易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)排污主體主動改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，降低和消滅污染，從而實(shí)現(xiàn)對稀缺性環(huán)境資源的保護(hù)使排污權(quán)交易從理論和實(shí)踐上具有可行性和必然性。
（二）目前已經(jīng)存在的對相關(guān)污染排放的費(fèi)用規(guī)定,即：排污收費(fèi)制度。以污染物的種類、數(shù)量和濃度為標(biāo)準(zhǔn)征收排污費(fèi)，對排污主體征收污染排放費(fèi)用和治理費(fèi)，一方面能有效預(yù)防污染的排放；另一方面，從費(fèi)用的征收來加重企業(yè)生產(chǎn)成本，從收益機(jī)制來促使市場主體主動更新設(shè)備，減少或降低污染，節(jié)約指標(biāo)，為排污權(quán)交易提供了促進(jìn)（激勵(lì)）機(jī)制和可能性。
（三）市場供需主體的存在和交易的迫切性。污染物排放對于一些行業(yè)的市場主體來說具有必要性和不可或缺性，其必然產(chǎn)生對污染排放的需求，大體說來主要產(chǎn)生原因有三，即：
a.在主體成立的時(shí)候，市場主體相應(yīng)地通過原始取得的方式獲得的排污許可具有有限性和排污主體運(yùn)行過程中污染物排放超標(biāo)的可能性與不可預(yù)測性。
b.市場主體原始獲得的排污權(quán)因國家和地區(qū)在環(huán)境容量和可持續(xù)發(fā)展方面的政策考慮在區(qū)際間分配不均，加之在某一區(qū)際內(nèi)主體間獲得的排污許可和指標(biāo)在量上具有不均等性。
c.排污主體存在有限理性的問題，所以，某些市場主體在生產(chǎn)過程中對排污權(quán)交易有些清楚認(rèn)識或者市場主體的負(fù)責(zé)人具有高度的環(huán)保意識，在生產(chǎn)中積極改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，引進(jìn)先進(jìn)科技，但是其他一些市場主體缺乏改進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的積極性或進(jìn)行技術(shù)革新速度稍慢于前者。在國家和社會環(huán)保要求和強(qiáng)制下，必然對超出原許可排污范圍的排污指標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)展。
d.不同排污主體所在污染影響區(qū)域的環(huán)境容量和政府環(huán)保政策的要求也是導(dǎo)致排污主體產(chǎn)生對排污許可需求的原因。不同的地區(qū)基于政策和環(huán)境實(shí)際容量的有別性，加之市場主體在成立時(shí)對將來其在市場運(yùn)行中可能產(chǎn)生的污染超標(biāo)問題具有不可預(yù)知性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致其在運(yùn)行中必然性地尋求獲得新的污染排放指標(biāo)的需求，以解決一定時(shí)期內(nèi)的污染物排放超標(biāo)問題。
此外，排污市場主體還具有排污的迫切性。作為經(jīng)濟(jì)人，市場主體為了盡可能獲得最大效益，總不惜利用各種手段。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的市場主體，其獲得效益最大化的方式和途徑大體有兩種：其一，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長途徑，在相對穩(wěn)定的價(jià)格和相當(dāng)穩(wěn)定的市場需求下，加大投入，以增加產(chǎn)出。第二種途徑是利用技術(shù)革新，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)工藝。在第一種途徑下的市場主體對于其產(chǎn)生的污染不能進(jìn)行盡量在生產(chǎn)過程中自行解決，不可避免地造成污染。加之其原始獲得的排污許可量上的有限性以及生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染量上的相對不可預(yù)見性，必然積極尋求拓展排污許可的途徑，以獲得更多的污染排放許可。相反，對于第二種途徑，指出主體通過改進(jìn)生產(chǎn)工藝和手段，大大減少或避免了在生產(chǎn)中的污染，節(jié)約了排污指標(biāo)。因此必然性地在兩者之間產(chǎn)生排污權(quán)交易的需求方和供給方。加之，市場主體的發(fā)展不會放棄經(jīng)濟(jì)利益最大化而有限使用排污超標(biāo)。在尋求拓展排污權(quán)的過程中，市場經(jīng)濟(jì)體制下的交易是最佳選擇，通過市場可以實(shí)現(xiàn)排污權(quán)資源在市場主體間自由流動，以實(shí)現(xiàn)各方的經(jīng)濟(jì)效益，充分發(fā)揮市場在排污權(quán)資源配置中的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)，社會和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
（四）充分的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是排污權(quán)交易存在基礎(chǔ)。成熟的市場機(jī)制以市場主導(dǎo)為主，優(yōu)化資源配置，為市場主體自由生存，競爭和發(fā)展提供了自由博弈的空間。
排污權(quán)作為一種市場資源，是企業(yè)的一種競爭優(yōu)勢，只有通過相對完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境才能充分發(fā)揮市場作用，使市場資源在市場上自由流動，流向優(yōu)勢市場主體手中，方才實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用，最終達(dá)到社會成本最小化與社會效率最大化目標(biāo)。
（五）相對健全和完善的法律制度為排污權(quán)交易提供了法制保障假設(shè)可能性和重要基礎(chǔ)。
排污權(quán)是一種對排污許可的交易。其基于污染物排放的階段性和必然性。而現(xiàn)代社會，環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻化，不斷威脅人類生存和發(fā)展。排污權(quán)交易以限制和減少環(huán)境污染為前提，以限制性流動從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與效率作用為原則。相對健全法制為實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了有力的實(shí)施保障。
（六）總量控制是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。國家事先劃定一定的區(qū)域，作為交易的范圍。有關(guān)部門必須首先確定該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，根據(jù)所定區(qū)域的環(huán)境容量等相關(guān)因數(shù)確定分配的份額到各個(gè)地區(qū)，而分配額的確定就是以總量控制為基礎(chǔ)的。這也體現(xiàn)了國家的社會利益服務(wù)職能。通過總量控制而達(dá)到確保環(huán)境效益的目標(biāo)。
三、排污許可交易法律制度的創(chuàng)設(shè)及其適用
（一）排污權(quán)交易法律關(guān)系
古羅馬人用“只要有社會就會有法律”這樣格言概括了法律在社會中的規(guī)則作用。在秩序自發(fā)性基礎(chǔ)上，只有由國家指定的法律才能克服市民惰性并提供社會性的合理預(yù)見性。作為適應(yīng)社會發(fā)展要求的排污許可交易基于社會原因的存在，有必要由國家制定法律加以規(guī)制，將其上升為法律制度。
（1）排污權(quán)交易法律制度的概念和特征
法律規(guī)范調(diào)整涉及排污許可交易的以排污權(quán)交易市場關(guān)系和排污權(quán)交易市場管理關(guān)系為主要內(nèi)容的排污權(quán)市場交易管理主體與管理受體，排污權(quán)市場交易主體之間關(guān)系以及排污許可擁有主體與受害主體而形成的法律關(guān)系，即排污權(quán)交易法律關(guān)系。法律關(guān)系調(diào)整主要包括：排污權(quán)交易市場關(guān)系，排污權(quán)交易市場管理關(guān)系以及排污許可使用責(zé)任關(guān)系。
排污權(quán)交易法律關(guān)系具有復(fù)合性，主體特定性，內(nèi)容法定性，責(zé)任的綜合性以及準(zhǔn)用不動產(chǎn)物權(quán)有關(guān)規(guī)定等相關(guān)屬性。
（2）排污許可交易法律關(guān)系的靜態(tài)構(gòu)成
排污權(quán)交易法律關(guān)系的構(gòu)成是指形成排污權(quán)交易市場主體之間，排污權(quán)交易市場主體與受害者之間，排污權(quán)交易市場管理領(lǐng)域主體與排污許可交易主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的必要條件。
1. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的主體及其權(quán)限
（1）在排污許可交易制度中，環(huán)境主管部門是代表國家行使環(huán)境管理職權(quán)的主管機(jī)關(guān)，其職權(quán)僅限于計(jì)劃、管理和監(jiān)督。首先，在實(shí)施交易制度之前，環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)制定計(jì)劃：針對什么污染物進(jìn)行許可證證交易，實(shí)施交易制度的時(shí)間，有哪些企業(yè)參加，最重要的是根據(jù)可靠的數(shù)據(jù)制定科學(xué)可行的污染控制目標(biāo)。其次，環(huán)境主管部門應(yīng)制定合理的排污許可證證分配辦法，并按照辦法將許可證證分配給各企業(yè)。除此之外，主管部門還應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范許可證證交易市場的規(guī)則，規(guī)范交易各方的行為。最后，環(huán)境主管部門的一項(xiàng)重要職能是監(jiān)督交易制度的執(zhí)行情況，即監(jiān)控排污許可證證在各交易方的流動情況，以及監(jiān)督排污許可證證的持有者——參加該計(jì)劃的企業(yè)——是否在其持有的許可證證限量以下排污。
（2）參與許可證證交易的企業(yè)是排污許可交易制度的另一類重要主體。一般情況下，交易制度的參加者應(yīng)當(dāng)是有固定污染源的工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，而不是非固定污染源（如居民生活污水或農(nóng)業(yè)用地排出的污水）。這類非固定污染源沒有固定的排污口或排污口過多且分散，如果也采用交易制度來管理，不僅難以監(jiān)督，而且費(fèi)用極高，管理污染的效果也不好，所以交易制度的參加者通常是固定污染源（即生產(chǎn)企業(yè)）。而且，為了有效控制污染并盡可能降低交易費(fèi)用，納入排污許可交易制度的應(yīng)當(dāng)是排污量在一定底限以上的企業(yè)。
（3）排污許可交易制度中還應(yīng)該有一類中介機(jī)構(gòu)，專門從事數(shù)字統(tǒng)計(jì)、分析，污染控制技術(shù)研究，以及環(huán)境咨詢等工作。這類工作原本是由環(huán)境主管部門來完成的，但為了更明確地分工，讓主管部門有更多的精力投入決策和監(jiān)督中去，可以由專業(yè)人士成立中介機(jī)構(gòu)，為環(huán)境主管部門和企業(yè)提供服務(wù)。一方面，中介機(jī)構(gòu)搜集污染數(shù)據(jù)資料，加以分析，為環(huán)境主管部門提供可靠的數(shù)據(jù)和專業(yè)的建議，以便主管部門能做出科學(xué)而可行的總體計(jì)劃。另一方面，中介機(jī)構(gòu)服務(wù)于企業(yè)，為企業(yè)估算排污量，為企業(yè)的污染控制提供技術(shù)咨詢，或者為企業(yè)充當(dāng)許可證證交易的代理。
（4）國際性環(huán)保及市場行為規(guī)范的區(qū)域性和全球性組織。凡是加入該組織或承認(rèn)有關(guān)協(xié)定的國家、地區(qū)，都有義務(wù)貫徹實(shí)施該組織的有關(guān)宗旨和履行有關(guān)義務(wù)，并在國際性、全球性環(huán)境資源配置或可持續(xù)性發(fā)展方面受統(tǒng)一調(diào)控。例如：2005年7月，南京天井洼垃圾場意向與英國進(jìn)行排污權(quán)交易，在通過國家發(fā)改委審批后，還必須向國際組織進(jìn)行國際申報(bào)確認(rèn)。
2. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的客體（對象）
在排污許可交易制度中，交易的對象是排污許可證證。事實(shí)上，交易的客體應(yīng)當(dāng)是排污許可證證所代表的權(quán)利，這是一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)。就象股票代表一定的股權(quán)一樣，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)以排污許可證證為載體。就象股票的所有者憑股票對該股份公司享有一定權(quán)利一樣，排污許可證證的持有人憑借許可證證，享有在某段時(shí)間內(nèi)排放一定量污染物的權(quán)利。這樣看來，排污許可證證具有權(quán)利憑證的某些共同特征，因此在構(gòu)建交易市場的規(guī)范時(shí)，可參照現(xiàn)有的權(quán)利憑證交易規(guī)則。
（3）排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動
1. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動，簡言之，即排污權(quán)交易市場法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。主要在于排污權(quán)交易市場領(lǐng)域。
2. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動原因
a. 排污權(quán)交易法律規(guī)范。法律規(guī)范是法律關(guān)系變動的直接原因。排污權(quán)交易法律規(guī)范當(dāng)然性地成為排污權(quán)交易法律關(guān)系變動的直接原因。
b. 法律事實(shí)。法律事實(shí)是指客觀存在的不以市場主體的意識為轉(zhuǎn)移的能引起排污權(quán)交易法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的的客觀情況。它是排污權(quán)交易法律關(guān)系變動的主要原因。法律事實(shí)包括事件和行為。
事件是存在于市場主體意識之外的，不以主體意識為轉(zhuǎn)移，能引起排污權(quán)交易濟(jì)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的客觀事實(shí)。
行為是以主體意識為轉(zhuǎn)移的能引起排污權(quán)交易法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的行為。主要包括合法的排污權(quán)交易行為和違法的排污權(quán)交易行為。
3. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動方式
a. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的產(chǎn)生。即：排污權(quán)交易法律關(guān)系的從無到有的過程，包括兩種方式即：一.原始取得 ，即在排污主體申請成立時(shí)，相應(yīng)的市場主體通過國家有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)而原始獲得相應(yīng)的排污指標(biāo)（許可）；二.繼受取得，即排污權(quán)市場交易主體依法通過市場交易或其他合法途徑獲得其他市場主體相應(yīng)的排污許可的形式。排污許可購買主體獲得排污權(quán)交易中的相應(yīng)指標(biāo)，而排污許可出讓方則相應(yīng)性地失去了原有的一定指標(biāo)。
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