[ 王海江 ]——(2006-7-30) / 已閱25903次
論公平與正義價(jià)值取向下的
法院體制改革的若干問題
王海江
內(nèi)容提要：
在司法體制改革逐步推進(jìn)的過程中，法院體制改革作為其一部分，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。法院體制主要包括法院設(shè)立體制、管理方式、運(yùn)行機(jī)制及法官的選拔與任用等方面，它在審判主體對法律適用活動(dòng)中起著支撐和保障作用，是操作和限制法律適用的載體，影響和制約法院和法官行使著審判權(quán)。本文在系統(tǒng)詳細(xì)地解剖了我國現(xiàn)行法院體制存在的司法權(quán)地方化、司法權(quán)行使行政化、法官職業(yè)大眾化問題后，提出法院體制改革必須要堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平與正義為價(jià)值取向，并要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、憲法基本原則、人民代表大會(huì)制度、吸收西方先進(jìn)司法理念、審判獨(dú)立等原則。進(jìn)而以此為指導(dǎo)，實(shí)事求是地探討和分析我國法院體制應(yīng)該確立為人、財(cái)、物與地方脫離的法院管理體制、審判主體具有獨(dú)立審判權(quán)的司法化的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，以及實(shí)行法官職業(yè)化。全文共計(jì)11516字。
引 言
20世紀(jì)80年代中期以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革如火如荼地開展，法院也積極地進(jìn)行審判方式改革，以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治改革的要求，但“審判方式改革主要關(guān)心的審判程序和審判行為方式這種主體和對象層面，而忽視了審判程序和審判行為操作、事實(shí)認(rèn)定的主體層面，民事、刑事審判方式改革的實(shí)踐表明，脫離審判主體，單純關(guān)注審判方式改革的實(shí)體層面，難以使審判方式改革取得更好的效果�！� 法院和法官是審判的主體，任何審判活動(dòng)的進(jìn)行都離不開法院和法官，而影響和制約法院和法官行使審判權(quán)的法院體制，則在審判主體對法律適用活動(dòng)中起著支撐和保障作用，法院體制主要包括法院設(shè)立體制、管理方式、運(yùn)行機(jī)制及法官的選拔與任用等方面，法律通過法院體制的運(yùn)轉(zhuǎn)而具體運(yùn)用到每個(gè)訴訟案件中，可以說法院體制的合理程度直接決定著審判活動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度，由于經(jīng)濟(jì)政治體制的變革，現(xiàn)行法院體制已經(jīng)不再完全適應(yīng)法治社會(huì)對其要求，近年來，專家學(xué)者對法院體制改革進(jìn)行了深入探討，可謂“仁者見仁，智者見智”，但對其進(jìn)行全面系統(tǒng)探討的不多，因此，本文在借鑒專家學(xué)者論述的基礎(chǔ)上，擬以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平與正義的價(jià)值理念為視角，考察探討法院體制改革的問題，希對我國法院體制改革的深入盡綿薄之力。
一、現(xiàn)行法院體制及存在的主要問題
我國的法院體制是脫胎于前蘇聯(lián)模式的，是在實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特定歷史背景下建立和發(fā)展起來的。仔細(xì)考量法院體制，其不適應(yīng)變化了的形勢的問題及本身的痼疾越來越明顯地表現(xiàn)出來。
（一）司法權(quán)力地方化
即法院因受地方黨委政府的影響和制約，在訴訟中屈從于地方保護(hù)主義，司法權(quán)各行其是。司法權(quán)來源于國家主權(quán)，是由國家法律統(tǒng)一授予司法機(jī)關(guān)行使，各級(jí)法院享有的審判權(quán)都是國家主權(quán)的一部分，而不是地方的自治權(quán)。司法權(quán)力地方化的危害李鐵映同志深刻指出：“不斷蔓延升級(jí)的民事經(jīng)濟(jì)審判中的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，正日益嚴(yán)重的破壞法治的統(tǒng)一，褻瀆法律的尊嚴(yán)，損害法院的形象，動(dòng)搖著人民群眾對共和國審判制度的信賴�！� 那為何會(huì)造成司法權(quán)地方化呢？
首先，由于法院設(shè)置的地方化，形式上形成司法權(quán)地方化，地方法院的設(shè)置與審級(jí)與地方行政區(qū)域重合，縣以上各級(jí)地方行政區(qū)域都相應(yīng)地設(shè)立了法院，法院的名稱為某某省高級(jí)人民法院、某某市中級(jí)人民法院、某某縣人民法院，從法院的名字就給人以地方化的感覺。地方黨委政府也就自覺不自覺地將法院作為了地方管轄的一個(gè)部門。
第二，法院人事體制的地方?jīng)Q定權(quán)形成了司法權(quán)地方化。法院人員的升遷地方黨委政府有很大的決定權(quán)，具體來說，法院院長由人大選舉和任命，副院長、庭長、副庭長、審判員經(jīng)院長提名由人大常委會(huì)任命，而且助理審判員被任命為審判員的條件并不明確。所以地方人大常委會(huì)任免審判員的隨意性很大，因?yàn)榈胤近h政對人大的影響是有相當(dāng)力度的，法院從上到下自然都要受地方權(quán)力的影響，都可能受到地方保護(hù)主義影響。
第三，審判的物質(zhì)資源來自于地方政府助長了司法權(quán)地方化。法院人員的工資、福利、興建法庭都需要地方政府予以解決。所以，地方政府的財(cái)政狀況以及對法院的好惡態(tài)度決定著法院物質(zhì)待遇的多寡。所以法院必須和地方政府處好關(guān)系，否則很難從地方政府爭取到資金財(cái)物，法院為了取悅地方黨委政府，換取地方對法院司法資源的更大投入，必然要不遺余力地為地方利益服務(wù)，“使得法院在審理涉及地方利益的案件時(shí)可能受到有實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)的壓力，關(guān)系案、人情案難以克服，后果就是損害國家法制的統(tǒng)一與威信，也和建設(shè)法治國家的目標(biāo)相沖突�！�
（二）審判權(quán)行使行政化
審判權(quán)的行使以獨(dú)立公正為特征，法院的司法權(quán)行使體制應(yīng)是按照司法工作方式運(yùn)作的。但我國目前審判權(quán)行使運(yùn)作體制卻是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的錄入、級(jí)別、升遷、獎(jiǎng)懲、退休等。首先法官錄用上，根據(jù)現(xiàn)行人事體制，成為法官要先通過國家統(tǒng)一組織的公務(wù)員考試，這很明顯是將法官等同于公務(wù)員管理，法官的身份也是行政人員。其次，法官都有行政的級(jí)別，什么科員級(jí)、正科級(jí)、以至處級(jí)、部級(jí)審判員等�！胺ü俚墓べY與福利待遇都與行政級(jí)別掛鉤，這種模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在審判業(yè)務(wù)部門與非業(yè)務(wù)部門輪崗。只要是法院的部門，法官都可以去任職，可見，這與行政機(jī)關(guān)工作人員的工作轉(zhuǎn)換是沒有區(qū)別的。第四從法官的升遷管理來看，法官無論是行政級(jí)別，抑或是法官級(jí)別的提升，都由政治部門負(fù)責(zé)考核，然后上報(bào)到地方組織部門或上級(jí)法院政治部門，法官的升遷與行政人員的升遷并無二樣。此外，法官的退休制度與公務(wù)員也是相同的。整個(gè)法官人事管理體制完全行政化了�！霸谶@種結(jié)構(gòu)中不能培養(yǎng)起法官的獨(dú)立性，只能塑造法官的依附性，甚至奴性”。
二是法院內(nèi)部審判權(quán)行使方式行政化。首先表現(xiàn)為院、庭長層層審批制。在司法實(shí)踐中，院領(lǐng)導(dǎo)憑借著行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)， “法院院長在審判權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié)上，都有著指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，并對法院的全面工作都有組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)。” 院、庭長對自己并不參加的合議庭或獨(dú)任審判庭審理的案件參與討論和進(jìn)行審批，可以決定或改變合議庭或獨(dú)任審判員的意見。這樣的審判權(quán)行使方式已脫離了獨(dú)立審判的體制，轉(zhuǎn)變成了一種行政化的行使方式�！皩訉訉徟暮蠊麑�(dǎo)致過多的人干預(yù)案件的審理和裁判，但無人對裁判結(jié)果負(fù)責(zé)，從我國情況來看，法官不能獨(dú)立審判根本不利于裁判的公正”。 其次，審判委員會(huì)討論案件也是行政化。從實(shí)踐來看，審委會(huì)討論決定案件也是行政化的運(yùn)作方式。案件承辦人在審判委員會(huì)上，向各委員書面匯報(bào)案件事實(shí)，提出擬處理意見。委員們聽完匯報(bào)逐一發(fā)表意見，最后實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，決定案件的處理結(jié)果。從決定主體和決定程序看仍然是行政性的，“各地法院的審判委員會(huì)一般由正、副院長和各審判業(yè)務(wù)庭庭長（有的還有非業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人）組成，基本上是一個(gè)法院院領(lǐng)導(dǎo)和庭室領(lǐng)導(dǎo)的綜合體，帶有明顯的行政性質(zhì)，是行政管理模式在司法活動(dòng)中的集中體現(xiàn)�！� 審判權(quán)行使方式行政化直接導(dǎo)致審判權(quán)主體獨(dú)立行使權(quán)力虛化，“更為嚴(yán)重的是它導(dǎo)致了法官體制和法官素質(zhì)低下的惡性循環(huán)”。 三是上下級(jí)法院關(guān)系行政化。下級(jí)法院對一些重大疑難案件，在沒有進(jìn)入二審程序前，就向上級(jí)法院匯報(bào)案情，進(jìn)行口頭或書面的、正式或非正式的請示，以求自己的裁判意見與上級(jí)法院意見一致，保證所謂的案件質(zhì)量。雖然上級(jí)法院并無答復(fù)義務(wù)，但往往都會(huì)做出答復(fù)。既然上級(jí)法院掌握著發(fā)改大權(quán)，下級(jí)法院又怎能不按其意見裁判�！斑@種制度在法律上并沒有明文規(guī)定，但在審判實(shí)踐中卻非常普遍，并得到司法解釋的認(rèn)可。” 這種有請示、有答復(fù)、又按答復(fù)處理，這種上下級(jí)法院關(guān)系不就是行政化模式嗎？這種模式的后果就是“如果允許上級(jí)法院干涉下級(jí)法院對案件的具體審理，必將架空審級(jí)制度，使審級(jí)制度徒有虛名�！�
(三)法官職業(yè)大眾化
法官的職業(yè)需要較高的智力和特別的司法訓(xùn)練，如同醫(yī)生和建筑師一樣，具有明顯的專業(yè)性。但目前法官這個(gè)職業(yè)卻呈現(xiàn)出明顯的大眾化。
首先，法官職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不高。法官法對法官資格的規(guī)定整體上說對于提高法官整體素質(zhì)是可以的。但有兩條限制仍有缺憾。首先在學(xué)歷上要求不高，僅要求是高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或高等院校非法律專業(yè)本科具有法律知識(shí)的，顯然其他教育途徑也可獲得本科學(xué)歷，事實(shí)上現(xiàn)在社會(huì)辦學(xué)有普及本科趨勢，自考、函授、電大等，這些非全日制教學(xué)教育質(zhì)量沒保障，顯然不符合法官精英化的要求。其次，在院長副院長的任職條件上，也存在不足，只是籠統(tǒng)地規(guī)定有本科學(xué)歷和具有法律知識(shí)，這樣是否具備法律知識(shí)無法判斷，具備多少法律知識(shí)也沒要求�！暗胤近h政可以因?yàn)閷Ψㄔ喝耸聶?quán)的控制而硬性地將某些不符合法官法任職資格的人塞進(jìn)法院�！� 如將一些行政級(jí)別高，但是法律門外漢的人調(diào)入法院任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這樣的人是不符合法官專業(yè)化的要求的。法官職業(yè)門檻低是無法保障實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)精英化的。
其次，法官業(yè)務(wù)素質(zhì)不高�！霸谖覈F(xiàn)行的司法管理體制中，法官是國家公務(wù)員，將法官等同于公務(wù)員進(jìn)行選拔和任命，注重其行政級(jí)別而忽視其專業(yè)性，阻礙了法律職業(yè)化進(jìn)程�！� 而且我國國情是法官來源復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊�？赡苡行┓欠▽W(xué)院畢業(yè)的人適應(yīng)性強(qiáng)，頭腦靈活，成長為實(shí)踐型法官，但對一些新類型案件、需要現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)分析判斷的案件他們可能會(huì)力不從心。所以法官來源的復(fù)雜化是不能保證法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)的。
再次，法官職業(yè)道德操守不高。法官法第三十二條規(guī)定了法官不得有十三種行為，《法官職業(yè)道德準(zhǔn)則》也對法官的司法禮儀、業(yè)外活動(dòng)、廉潔公正等進(jìn)行了要求，但事實(shí)上法官的形象并沒有根本的改變，對當(dāng)事人吃拿卡要的仍在發(fā)生，對當(dāng)事人冷硬橫頂繼續(xù)存在，娛樂場所照進(jìn)不誤、開庭著裝不規(guī)范的大有人在、貪污受賄的法官也不時(shí)見之報(bào)端，種種違反法官職業(yè)道德和法官法的行為并沒杜絕。正如學(xué)者指出的：“當(dāng)法官自己心甘情愿地混入世俗關(guān)系時(shí)，司法的權(quán)威便蕩然無存，人們對司法的尊重也無所依憑�！�
第四，法官職業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)不高。我國目前體制下，法官的審判權(quán)因受行政領(lǐng)導(dǎo)、審委會(huì)、上級(jí)法院的事實(shí)上的剝奪而減少；法官的職業(yè)地位受到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和法院行政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際威脅而不穩(wěn)定；法官的職業(yè)收入與法官的智慧勞動(dòng)和尊崇地位不相符合。缺少充分職業(yè)保障顯然不利于法官獨(dú)立公正司法的。
二、法院體制改革的價(jià)值取向和基本原則
法院體制改革作為政治體制改革中司法體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分，與經(jīng)濟(jì)體制改革一樣同樣是前無古人的探索，也要有價(jià)值取向來保證改革的方向。正如賀衛(wèi)方所言：“改革本身需要有自身的體系，要對總體目標(biāo)有個(gè)清楚的把握，要讓每一個(gè)具體措施與這個(gè)總目標(biāo)相一致，要讓改革之間形成相互補(bǔ)充的關(guān)系。” 進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而對相關(guān)法律進(jìn)行修改，這樣才能使改革少走彎路，少犯錯(cuò)誤，最大限度的擴(kuò)張改革成果。黨的十六大報(bào)告中提出：“社會(huì)主義司法體制必須保障全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與正義”。這是我黨的執(zhí)政綱領(lǐng)，也是法院體制改革的方向。這既是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的要求，也是建設(shè)社會(huì)主義法制社會(huì)的內(nèi)在要求，更是發(fā)揮人民法院職能的要求。在法院體制改革中必須堅(jiān)持此理念毫不動(dòng)搖，具體應(yīng)堅(jiān)持如下原則：
1．法院體制改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。法院體制改革是政治體制改革的一部分，司法體制改革目標(biāo)之一就是完善審判獨(dú)立的機(jī)制，在黨的十五大上，我黨正式提出了依法治國的執(zhí)政基本方針，并被隨后寫進(jìn)我國憲法，依法治國不僅是我黨和全國人民意志的反映，也是我黨對黨與司法關(guān)系的一種政治承諾，并且上升到憲法高度來規(guī)范黨與司法的關(guān)系，無數(shù)的事實(shí)也已證明，法院的發(fā)展離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，法院的改革更離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)必將一事無成，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民法院一切工作的可靠保障，法院體制改革必須服從服務(wù)于黨和國家政治建設(shè)與政治體制改革的大局，必須有利于加強(qiáng)黨對法院工作的領(lǐng)導(dǎo)，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法制區(qū)別于資本主義法制的根本區(qū)別，是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)法治觀念，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政的關(guān)系，要善于通過把黨的路線、方針、政策上升為國家意志，來實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高依法執(zhí)政的能力�！� 所以法院體制改革必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)法院司法活動(dòng)的民主性與透明性，使法院的司法活動(dòng)公正和效率，從而使法院更好的貫徹和體現(xiàn)黨的宗旨。
2．堅(jiān)持憲法的基本原則。憲法作為國家根本大法，具有最高法律效力，關(guān)于法院體制的規(guī)定必須遵守。憲法從根本上確立了法院體制的框架。即審判權(quán)法院獨(dú)立行使、法院間是上級(jí)對下級(jí)的監(jiān)督關(guān)系、人民法院對產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。進(jìn)行法院體制改革，決不能突破這些法院體制的原則精神。如果為保障法院體制更加完善和科學(xué)，確實(shí)需要憲法規(guī)定的隨之適應(yīng)，那么也只有先進(jìn)行憲法修正，才可以進(jìn)行根據(jù)修正后的憲法進(jìn)行改革，因?yàn)檫M(jìn)行法院體制的改革就是為了更好地貫徹憲法原則，使憲法原則落到實(shí)處，只有在遵守憲法的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革才能避免改革過程中的無序和失控局面的出現(xiàn)。
3．堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國根本的政治制度，是我國的政體，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的最好途徑與方式。人民代表大會(huì)制度經(jīng)過中國社會(huì)主義實(shí)踐檢驗(yàn)，是符合中國國情的，盡管其也有不完善之處，但其基本框架和原則不能改變。人民代表大會(huì)制度的基本框架動(dòng)搖了，就等于削弱和減少了人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)仿效西方的三權(quán)分立學(xué)說，實(shí)行徹底的司法獨(dú)立把司法權(quán)脫離人民代表大會(huì)的監(jiān)督，這種觀點(diǎn)是脫離了我國具體國情來討論司法改革的空中樓閣，近代西方國家的司法獨(dú)立是通過三權(quán)分立的憲政制度來實(shí)現(xiàn)的，所以這些國家的司法體制改革很容易實(shí)行徹底的司法獨(dú)立。而我國是人民代表大會(huì)制度，實(shí)行的是議行合一的憲政體制，我國的國家權(quán)力屬于全體人民，而全部的國家權(quán)力由人民代表機(jī)關(guān)即權(quán)力機(jī)關(guān)行使，人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生法院，法院受其監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)，我國的司法獨(dú)立并不是按照三權(quán)分立的模式建立起來的，而是在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下的司法獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)應(yīng)置于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。 離開這個(gè)背景搞改革只會(huì)是南轅北轍。根本實(shí)現(xiàn)不了司法的終極目標(biāo)公正與效率。所以我國的司法體制改革中的法院體制改革必須要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。
4．堅(jiān)持借鑒西方先進(jìn)法治理念的原則。黨的十六大報(bào)告中明確提出“要借鑒人類政治文明的有益成果�！蔽覈纳鐣�(huì)主義法治建設(shè)正處于初級(jí)階段，司法體制改革剛剛起步，中國的司法體制改革不可避免的需要借鑒西方法制發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐。這不僅是西方發(fā)達(dá)國家法制實(shí)踐的時(shí)間長和經(jīng)驗(yàn)多，還因?yàn)樽鳛橐环N社會(huì)統(tǒng)治實(shí)踐，司法體制有著普遍性的原則和規(guī)則。司法體制作為國家的工具具有較大的可借鑒性。正所謂“他山之石可以攻玉”。實(shí)踐證明國際間相互交流、移植、融合是非常必要的，法院體制建構(gòu)應(yīng)放到世界司法平臺(tái)上考慮。但借鑒中不能不顧本國國情，盲目求“新”出“奇”。也不能對外國司法制度沒做深入考察而盲目移植，要以拿來主義的態(tài)度對待外國法制的借鑒。
5．堅(jiān)持審判權(quán)獨(dú)立行使原則�！八痉í�(dú)立是一個(gè)世界性的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)地也不例外，不過內(nèi)地為審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立，” 憲法規(guī)定了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。我國的法官法也規(guī)定了法官依法審判案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�？梢娢覈膶徟歇�(dú)立包括兩層含義，一是法院獨(dú)立，二是法官獨(dú)立。法官個(gè)人獨(dú)立與法院獨(dú)立是不可分割的兩個(gè)方面，沒有法院的獨(dú)立，單個(gè)法官也無法獨(dú)立履行其職責(zé)。法院的獨(dú)立是法官獨(dú)立的依托。法官的獨(dú)立審判則是法院獨(dú)立審判的具體體現(xiàn)。審判獨(dú)立是司法公正的必要條件，有利于定紛止?fàn)�，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；有利于節(jié)約訴訟資源，實(shí)現(xiàn)訴訟效益；因此改革中堅(jiān)持審判權(quán)獨(dú)立有著特殊意義。
三、法院體制改革的實(shí)施對策
（一）克服審判權(quán)地方化，構(gòu)建地方法院新型人財(cái)物管理體系
形成司法權(quán)地方化的最主要原因就是地方法院的人財(cái)物都受地方控制。所以解決地方化的切入點(diǎn)，應(yīng)該“恢復(fù)憲法賦予法院應(yīng)有的法律地位，即各級(jí)人民法院成為國家審判機(jī)關(guān)，而不是從屬于各地政府的職能部門，并且必須通過一定的法律形式，將憲法關(guān)于人民法院獨(dú)立審判。不受行政機(jī)關(guān)干涉的原則具體化、條文化�！� 具體是：
首先，地方法院設(shè)置的非地方化。關(guān)于法院設(shè)置的改革，專家學(xué)者提出諸多建議，比較有代表性的觀點(diǎn)有四種，筆者將在對其評(píng)述中闡明自己觀點(diǎn)。
第一種認(rèn)為法院應(yīng)實(shí)行垂直管理。筆者認(rèn)為這種想法是根本違憲的。其一它違反了憲法確定的地方各級(jí)法院對產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的制度。其二它違反了法院上下級(jí)之間是監(jiān)督關(guān)系的憲法原則。所以在憲政的中國是不允許這樣改革法院設(shè)置的。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可以仿造美國，分設(shè)聯(lián)邦法院和地方法院。這個(gè)方案的最大弊端就是嚴(yán)重背離我國是單一制國家的基本國情和憲法基本原則，且在實(shí)施中需要重新建構(gòu)國家法院系統(tǒng)，各部類審判的程序法關(guān)于管轄的規(guī)定都要更改，故此方案也不足取。
第三種觀點(diǎn)是打破地方行政區(qū)劃設(shè)立跨地區(qū)的法院。該方案的最重要問題是違反了法院向產(chǎn)生它權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的憲法原則，造成轄區(qū)內(nèi)有多個(gè)地方權(quán)力機(jī)關(guān)，無法統(tǒng)一對法院行使職權(quán)，形成事實(shí)上的無法管理。而且這個(gè)方案還要大幅度調(diào)整法院人員，操作難度太大，影響面過廣，故也是不合時(shí)宜的。
而筆者認(rèn)為在基本保留現(xiàn)存法院體制基礎(chǔ)上，進(jìn)行小幅調(diào)整，設(shè)立巡回法庭比較現(xiàn)實(shí)的。夏鋒認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)建立最高法院的巡回法庭，專門受理跨省之間的標(biāo)的額大的民事經(jīng)濟(jì)案件，或者有權(quán)管轄涉及管轄有爭議的案件。 筆者進(jìn)一步思考認(rèn)為，推而廣之，不僅最高人民法院設(shè)立巡回法庭，高級(jí)法院、中級(jí)法院都逐級(jí)向下一級(jí)法院派出巡回法官，組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理跨地區(qū)的民商事一審案件，訴訟的地域管轄仍然按照各部類訴訟法的規(guī)定。對巡回法庭審理的案件不服的，可以依法提起上訴，由設(shè)立該巡回法庭的上級(jí)法院作為二審法院，被確認(rèn)為巡回法庭法官的必須同其他非巡回法官相區(qū)分，防止上訴后受到巡回法官的不正當(dāng)?shù)挠绊憽＿@樣設(shè)立的巡回法庭不僅有力地解決了地方保護(hù)主義的干擾問題，還保證了巡回法官能夠因地制宜地根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際情況公正的裁判，而且不必更改我國的四級(jí)兩審制。此外為從形式上也擺脫法院地方化的痕跡，各地方法院的名稱也要改。各法院要把名稱中帶有省、市、縣等地域特征的字去掉，如直接叫遼寧高級(jí)人民法院、長春中級(jí)人民法院等。
設(shè)立巡回法庭只是解決了法院體制對抗地方化的一個(gè)方面，還需要在人、財(cái)、物方面強(qiáng)化非地方化。法院經(jīng)費(fèi)問題是法院無法擺脫地方化影響的一大軟肋，為擺脫地方干擾，首先就要建立司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政統(tǒng)一供給制，通過立法對全國范圍內(nèi)的各地方法院的經(jīng)費(fèi)開支實(shí)行單獨(dú)預(yù)算，各地法院所收訴訟費(fèi)全額上繳中央財(cái)政，另外，要根據(jù)各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況按其每年的國民生產(chǎn)總值一定比例向中央財(cái)政交納司法經(jīng)費(fèi)，這些費(fèi)用由中央財(cái)政集中，作為專項(xiàng)司法經(jīng)費(fèi)。每年各地法院將司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算逐級(jí)上報(bào)上級(jí)法院，經(jīng)最高院最后審核后報(bào)全國人大，由全國人大討論通過后，交由中央財(cái)政執(zhí)行，逐級(jí)下達(dá)專項(xiàng)撥款，用于法院司法經(jīng)費(fèi)。這樣的財(cái)政機(jī)制的輔助措施就是法院辦公條件、物資裝備、福利待遇法定化。目前，由于法院經(jīng)費(fèi)來源于地方，而地方的經(jīng)濟(jì)條件不同，在各地方的權(quán)威不同，所以法院的經(jīng)費(fèi)全國各地的差異很大，也導(dǎo)致法官待遇等各不相同，為便于編制法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算，也有利于不同級(jí)別地域法官之間的合理流動(dòng)，應(yīng)通過立法使法官待遇等司法經(jīng)費(fèi)的組成部分標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。
法院受地方控制的另一軟肋就是法院人員由地方管理。所以，要變革這種體制。首先在法院人員人事編制管理上，必須取消地方負(fù)責(zé)的制度，法院的人員編制由最高人民法院統(tǒng)一負(fù)責(zé)，中央編委對法院編制單獨(dú)管理。最高院根據(jù)各法院審判案件的數(shù)量確定各法院的人員編制情況，地方黨委政府無權(quán)確定法院編制的多寡，無權(quán)調(diào)動(dòng)安排非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官。
其次，實(shí)行法官審判職稱晉升法定化。法律可從任助審員年限、學(xué)歷、年齡、辦案數(shù)量、質(zhì)量等方面量化助理審判員晉升為審判員的條件，這樣助理審判員在案件審理上就不怕受地方保護(hù)主義影響的不當(dāng)影響了。
再次，排除院長受地方制約因素。一是法院院長不能僅僅由地方黨委提名，要實(shí)行上級(jí)法院和地方黨委協(xié)商提名制，這樣既能保證院長能夠符合法官法的條件，也在一定程度形成了對地方勢力的牽制。二是罷免院長理由法定化。對院長的罷免理由要比法官的嚴(yán)格，除了法官法規(guī)定的法官免職和辭退條件外，還可以規(guī)定如隊(duì)伍形象不好，一年內(nèi)有多少名法官違法亂紀(jì)的；案件質(zhì)量不高，案件被發(fā)改和超審限比例高；司法經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)巨大，由于管理原因致使司法經(jīng)費(fèi)未能有效使用等。
（二）審判權(quán)行使司法化，構(gòu)建法官獨(dú)立審判新機(jī)制
要取消審判權(quán)行政化，就是要按照審判權(quán)自身特點(diǎn)，實(shí)行獨(dú)立、公開、公正的司法化的審判權(quán)運(yùn)行方式。首先要審判權(quán)主體非行政化�！八痉C(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)首先取消司法機(jī)關(guān)的行政級(jí)別，內(nèi)部工作人員的行政級(jí)別也隨之取消�！� 從形式上對審判權(quán)行政化進(jìn)行釜底抽薪。取消了行政級(jí)別的法官，必須要按照法官級(jí)別來設(shè)定其工資和福利待遇，這是要相應(yīng)隨之建立起來的。要按照職業(yè)化的發(fā)展方向建立，要完全擺脫行政級(jí)別的影響，取消按年限屆滿法官等級(jí)自動(dòng)晉升的評(píng)定辦法。建議參照教授、醫(yī)師、工程師等專業(yè)技術(shù)職稱的評(píng)定辦法進(jìn)行。設(shè)立獨(dú)立的法官考評(píng)委員會(huì)，進(jìn)行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試、考核；只有這樣才能真正體現(xiàn)法官的學(xué)識(shí)、涵養(yǎng)、專業(yè)水平、職業(yè)地位和法律權(quán)威。
其次要真正還權(quán)合議庭和獨(dú)任審判員。第一要實(shí)行法官審判合一制。 “即審理權(quán)與判決權(quán)相統(tǒng)一，法官不僅有權(quán)審理，而且有權(quán)判決�！� 賦予了法官獨(dú)立審判的權(quán)力，法官就應(yīng)獨(dú)立對自己審判結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。 “因?yàn)橹挥蟹ü侏?dú)立，才能使現(xiàn)代訴訟中幫助和制約法官做出正確裁決的一整套制度真正發(fā)揮作用，也才能有效貫徹司法責(zé)任制度” 法官為提高辦案質(zhì)量，就會(huì)認(rèn)真鉆研法律，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，努力保證案件質(zhì)量。
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