[ 黎廣軍 ]——(2006-8-31) / 已閱73746次
菲律賓政府設(shè)有BOT中心，負(fù)責(zé)管理BOT法，解答有關(guān)問題，指導(dǎo)并幫助各地政府發(fā)展和實(shí)施BOT項(xiàng)目。在BOT中心網(wǎng)站(www.botcenter.gov.ph) 可下載BOT法和施行細(xì)則以及有關(guān)BOT的資料。
菲律賓BOT法規(guī)定，采用民間主動建議、公開招標(biāo)、直接談判三種方式選擇建議人。
在談判基礎(chǔ)上，任何政府機(jī)關(guān)或地方政府有關(guān)單位都可以接受主動建議項(xiàng)目，但必須合乎以下條件:
(1) 此類項(xiàng)目含有新概念或新技術(shù)，不管是否優(yōu)先項(xiàng)目表內(nèi)的項(xiàng)目；
(2) 無須政府的直接擔(dān)保、補(bǔ)貼或股本；
(3) 政府已連續(xù)3周在一份暢銷報(bào)紙上刊登公告，征求更好的或競爭的建議，在60個(gè)工作日內(nèi)，未收到其它建議；如有其他建議人提出更低價(jià)格的建議，原建議人有權(quán)在30個(gè)工作日內(nèi)與之競爭價(jià)格。
公開招標(biāo)須在至少2份暢銷報(bào)紙和至少一份項(xiàng)目所在地的暢銷報(bào)紙上，每周一次連續(xù)3周，刊登邀請所有潛在建議人參與公開投標(biāo)競爭的通知。BOT法規(guī)定采用“雙信封/兩階段”制度，第1個(gè)信封裝技術(shù)建議，第2個(gè)信封裝財(cái)政建議。第1階段只評選技術(shù)建議，合格者參加第2階段的競爭。BOT合同授予收費(fèi)價(jià)格現(xiàn)值最低和建議條款對政府最有利的投標(biāo)人。BT合同和BLT合同授予報(bào)價(jià)現(xiàn)值最低且合乎設(shè)計(jì)指標(biāo)和規(guī)范的投標(biāo)人。投標(biāo)人要進(jìn)行投資經(jīng)營分析，提出分期償還計(jì)劃時(shí)間表并將現(xiàn)金流量折算為現(xiàn)值。貼現(xiàn)率、匯率和通漲率由有關(guān)部門決定，并可調(diào)整金額；比方說，貨幣貶值時(shí)，BT投資人仍可獲得投標(biāo)時(shí)的現(xiàn)值。
公開招標(biāo)的各個(gè)階段，如果只剩下一個(gè)投標(biāo)人，例如只有一個(gè)人報(bào)名投標(biāo)、只有一份投標(biāo)書合格等，則改用直接談判方式。此時(shí)，對于壟斷性經(jīng)營的項(xiàng)目，合理利潤率由法律決定，并且不得超過12%。
7.2 越南的無償性BT方式
1987年，越南國會頒布了《越南外國投資法》，該法未定義BOT方式。1993年，越南政府頒布了87/1993/ND-CP號文《以BOT合同形式投資的規(guī)章》，適用于外國投資項(xiàng)目，但只定義了BOT一種方式。
1996年，越南國會重新頒布了《越南外國投資法》，除了“三資企業(yè)”方式外，增加了BOT、BTO、BT三種方式。2000年，越南國會修訂了該法律。該法第1章第2條第13款定義：“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓合同是指獲得授權(quán)的越南國家機(jī)關(guān)與外國投資者為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施而簽署的書面文件；建設(shè)完成后，外國投資者將該設(shè)施轉(zhuǎn)讓給越南當(dāng)局，而越南政府創(chuàng)造條件給該外國投資者去實(shí)施其它投資項(xiàng)目，以償還投資和獲得合理利潤。”④
可見，越南的BT項(xiàng)目是無償性的，投資人只能以其它項(xiàng)目的收益來抵償BT項(xiàng)目的投資。實(shí)際上，我國許多地區(qū)早就有了這種方式，例如某商品房土地使用權(quán)招標(biāo)文件規(guī)定，中標(biāo)人負(fù)責(zé)建設(shè)一座小學(xué)并無償轉(zhuǎn)讓給政府；這樣，中標(biāo)地價(jià)必然低于市場水平，如同“羊毛出在羊身上”，但民間比政府更能控制建造成本。
越南政府于1997年和2000年各頒布了一次《越南外國投資法施行細(xì)則》并于2003年修訂(27/2003/ND-CP號文)。1998年，越南政府頒布了62/1998/ND-CP號文《適用于外國在越南以BOT合同、BTO合同和BT合同形式投資的規(guī)章》并于1999年修訂 (02/1999/ND-CP號文)。⑤ 1994年越南國會頒布了《促進(jìn)國內(nèi)投資法》，1998年修訂時(shí)增加了BOT、BTO、BT三種投資方式，其中第1章第2條第5款定義了BT合同。⑥
至今為止，越南法律只定義了私有化程度較低的BOT、BTO、BT三種方式。有關(guān)法律規(guī)定，采用這些方式的投資項(xiàng)目自盈利起8年免征所得稅，有些省規(guī)定4年免稅、再加9年減半稅。
7.3 韓國PPI法及其基于租賃的BTL方式
1994年8月，韓國國會頒布了《促進(jìn)民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》(Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment Act，Act No. 4773)。該法定義了BTO、BOT、BOO三種方式，并將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：第一類為公路、鐵路、地鐵、港口、機(jī)場、供水、通訊等重要設(shè)施，規(guī)定必須采用BTO方式；第二類為發(fā)電、煤氣、汽車站、旅游區(qū)、綜合體育場等比較不重要和比較商業(yè)化的設(shè)施，可采用BOT或BOO方式。該法頒布后，政府公布了452個(gè)項(xiàng)目，但只有三分之一項(xiàng)目民間提出了申請，達(dá)到實(shí)施階段的項(xiàng)目寥寥無幾。
1997～1998年的亞洲金融危機(jī)重創(chuàng)了韓國經(jīng)濟(jì)。為擺脫困境，1998年12月韓國國會全面修訂了上述法律，更名為《基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》(Act on Private Investment in Infrastructure，Act No.5624)，并規(guī)定該法具有優(yōu)先地位，與之沖突的其它法律必須廢止或修訂。該法取消了第一類重要設(shè)施必須采用BTO方式的限制，并制訂了一些保障措施和優(yōu)惠條件。例如，第30～40條規(guī)定了“基礎(chǔ)設(shè)施信貸擔(dān)保基金”(Infrastructure Credit Guarantee Fund) 的目的、來源、用途、操作、結(jié)算、清算等，以保障特許權(quán)人向金融機(jī)構(gòu)借貸；第58條規(guī)定了特許權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)發(fā)行“民間參與基礎(chǔ)設(shè)施債券”(Private Infrastructure Bond) 的辦法；第59條規(guī)定，如遇總統(tǒng)令所述之不可避免因素 (包括自然災(zāi)難) 而不能興建、管理或經(jīng)營時(shí)，特許權(quán)人可依據(jù)總統(tǒng)令要求政府買下項(xiàng)目，如同買下破產(chǎn)的項(xiàng)目公司。第23條創(chuàng)設(shè)了“韓國民間參與基礎(chǔ)設(shè)施投資中心”(PICKO，Private Infrastructure Investment Center of Korea)，負(fù)責(zé)管理民間融資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)事宜，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向當(dāng)事人提供服務(wù)，包括項(xiàng)目評估，可行性研究，資格評審，招標(biāo)和評標(biāo)，提供技術(shù)和行政支持等等，結(jié)束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處。
2005年1月，韓國修訂了上述法律，更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》(Act on Private Participation in Infrastructure，Act No.7386)，俗稱“PPI法”。該法增加了BTL(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-租賃)方式：項(xiàng)目建成后所有權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給政府，在特許期內(nèi)，特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期滿后政府完全取得項(xiàng)目。韓國正大力推廣這種BTL方式，并用于興建學(xué)校、醫(yī)院等公益設(shè)施，租期為10～30年，視項(xiàng)目壽命期而定，以減輕政府財(cái)政赤字。
韓國的BTL與菲律賓的BT性質(zhì)雷同，兩者都是“公有公營”，“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”后由政府使用和經(jīng)營并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。韓國采用BTL而不是BLT (建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓)，反映了一種立法觀點(diǎn)：政府應(yīng)擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)以保障公共安全和公共利益；這與菲律賓以安全和戰(zhàn)略為理由而采用BT方式，如出一轍。
根據(jù)PPI法第23條的修訂，PICKO已更名為韓國公私參與基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心 (PIMAC，Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea)，成為協(xié)調(diào)管理公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的唯一窗口。
據(jù)報(bào)告，2000年起韓國將46%酒稅分配給環(huán)境部作為污水處理建設(shè)基金，吸引了民間和外國設(shè)備廠商的投資，2005年韓國立法規(guī)定酒稅全部作為污水處理建設(shè)基金。全國污水處理率已從1992年的38%提高到2005年的81.4%，僅2005年就新增污水處理廠65座，新增污水處理能力583萬噸/日。[2]
7.4 承包商帶資施工的BT方式
我國臺灣地區(qū)2000年頒布、2001年修訂的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》(俗稱“BOT法”或“促參法”) 第八條定義了BOT、無償BTO、有償BTO、ROT、OT、BOO共6種方式。法務(wù)部《招商法令之研析——促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法與政府采購法》解釋民間參與公共建設(shè)方式時(shí)稱：“至于以BT方式興辦公共建設(shè)，主要為政府遞延付款之投資方式屬政府采購行為，應(yīng)以政府采購法規(guī)范之，不列入本法�！�
2000年，臺灣地區(qū)行政院公共工程委員會頒布了《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法施行細(xì)則》并于2003年修訂。該機(jī)構(gòu)還提供BOT手冊和案例供當(dāng)事人參考，包括可行性研究報(bào)告、招商文件和契約的實(shí)例。⑦
7.5 “交鑰匙”(Turnkey) 承包方式
美國的“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”稱為“交鑰匙”，政府通過招標(biāo)，“訂購”(Ordering)一項(xiàng)工程，采用固定總價(jià)、固定工期的總承包合同，承包商負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、融資、建造，竣工驗(yàn)收合格后，政府一次性支付合同價(jià)款。
7.6 小結(jié)
綜上所述，“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”(BT) 有如下類型：
(1) 政策性BT�；趪野踩驊�(zhàn)略，有些基礎(chǔ)設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營，因而將BOT變換為BT。
(2) 租賃性BT。項(xiàng)目建成后所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，政府在很長一段時(shí)期內(nèi)以租金形式還款。
(3) 無償性BT。政府提供優(yōu)惠條件給投資人實(shí)施其商業(yè)項(xiàng)目，并要求其無償建設(shè)一些公共基礎(chǔ)設(shè)施。
(4) 采購性BT�！敖ㄔO(shè)-轉(zhuǎn)讓”后，政府以財(cái)政預(yù)算資金一次性支付或分期支付承包商的合同價(jià)款。
其中，(1)～(3) 是民間融資公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式，而 (4) 是承包商帶資施工的政府采購方式。
此外，基于管理戰(zhàn)略的原因，有些公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展項(xiàng)目只能采用BT或BTL方式。例如，地鐵系統(tǒng)必須統(tǒng)一運(yùn)營，因此，新發(fā)展一條地鐵支線應(yīng)采用BT方式，而不能采用BOT 方式，單獨(dú)創(chuàng)立一家地鐵支線公司。如政府的地鐵公司以股權(quán)方式收購該地鐵支線，則屬于PPP (公私合作伙伴關(guān)系)方式。
必須指出：由于BT、BTL是BOT的變換形式，有關(guān)項(xiàng)目必須合乎BOT項(xiàng)目的特征。例如，BT項(xiàng)目可以是一個(gè)水廠，但不能是水廠的一個(gè)水池，后者只是一個(gè)施工項(xiàng)目，而不是一個(gè)投資項(xiàng)目。
還須指出：BT、BTL投資人類似于發(fā)展商，而不是承包商。例如，一座還款期為10年的BT橋梁，假如第5年橋梁因質(zhì)量缺陷而坍塌，以后政府就無須再還款給投資人，因其已無法提供橋梁給政府使用和收取過橋費(fèi)。而承包商只承擔(dān)一定期限的質(zhì)量保修責(zé)任。再例如，BTL河堤的租金應(yīng)包括維護(hù)費(fèi)，投資人須保證河堤能正常使用，如同出租人應(yīng)保證房屋不漏水那樣，假如建造出“豆腐渣”河堤，投資人將損失慘重。
8 中國式BT項(xiàng)目
我國BT項(xiàng)目大都是“短、平、快”的市政工程，投資人是建筑公司，其中許多是國營建筑公司；普遍“零招標(biāo)”甚至“零競爭”，與政府直接談判而獲得授標(biāo)；采用浮動價(jià)格合同，以政府預(yù)算定額計(jì)價(jià)，按實(shí)結(jié)算，無價(jià)格優(yōu)惠；政府須向投資人提供還款擔(dān)保，例如“3+1擔(dān)�！�(政府、人大、財(cái)政預(yù)算的保證擔(dān)保，加上土地使用權(quán)抵押擔(dān)保)；投資人投入啟動資金，撬動銀行貸款，分包商和供應(yīng)商分擔(dān)部分資金責(zé)任；竣工后1～5年內(nèi)，政府以財(cái)政預(yù)算資金分期償還投資及利息；例如，竣工付30%，次年付40%，第3年付30%。
此類BT項(xiàng)目顯然是承包商帶資施工的政府采購項(xiàng)目，可能會惡化拖欠工資和工程款的情況。過去幾年，這種方式成為個(gè)別地方官員大搞“政績工程”的工具，自己升官一走了之，巨額債務(wù)卻留給下屆政府。
我國有些BT項(xiàng)目合乎國際慣例，例如北京地鐵2008奧運(yùn)支線采用BT方式公開招標(biāo)，受到聯(lián)合國亞太經(jīng)社會的高度贊揚(yáng)。[3] 但南京地鐵二號線后續(xù)工程近日決定棄用BT方式，據(jù)說與前述《通知》有關(guān)。[4]
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