[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱50200次
因?yàn)樯娣ㄉ显L的直接原因是存在案子，案子的多少與涉法上訪存在量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此法院的第一個(gè)應(yīng)對(duì)盡量少立案，能不立案的就不立案。對(duì)于土地糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等多發(fā)性、容易引發(fā)上訪的糾紛法院常常不立案，這一行為取向的重要制度誘因就是強(qiáng)大的信訪制度。筆者就曾聽到一位法院的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在講話中對(duì)與重大的社會(huì)問題相關(guān)的權(quán)利糾紛不立案的做法表示贊揚(yáng)。而失去正規(guī)制度救濟(jì)的權(quán)利主體的唯一方法就是上訪，否則就只有自認(rèn)倒霉。例如，一位東北公民為了要求賠償他們?cè)卺t(yī)院看病時(shí)因輸血導(dǎo)致的致命感染而上訪，他說(shuō)，“我們也覺得上訪沒多大希望，但法院不立案怎么辦。不過(guò)前兩天聽說(shuō)解決了一批，我們就又來(lái)了。”[28]在接受問卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過(guò)，其中法院不予立案的占到42.9％；認(rèn)為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9％。[29]這不能不說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)重的問題。這是一個(gè)將上訪問題與法院“隔開”的釜底抽薪的辦法。不過(guò)，既然是法院，就不可能不辦案，對(duì)案子怎么辦才能減少上訪？這就是法院的第二招：調(diào)解。
在1990年代中葉以來(lái)已經(jīng)不被看好的調(diào)解再次成為法院的首要選擇。法院的領(lǐng)導(dǎo)希望通過(guò)調(diào)解來(lái)體現(xiàn)政績(jī)，法官則通過(guò)調(diào)解來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的最大利益，減少政治風(fēng)險(xiǎn)，而輿論則向調(diào)解一邊倒。據(jù)報(bào)載，安徽省五河縣城關(guān)法庭人身?yè)p害賠償案兩年“無(wú)判決”。該法院不斷加大調(diào)解力度，堅(jiān)持及時(shí)調(diào)解法、上門調(diào)解法、庭前調(diào)解法、庭后調(diào)解法、舉證促調(diào)法、訴訟保全促調(diào)法等靈活多樣的調(diào)解方式。2003年以來(lái)，該庭共審理人身?yè)p害賠償案件35件，其中調(diào)解撤訴的22件、調(diào)解當(dāng)庭履行的5件，調(diào)解達(dá)成協(xié)議到期自動(dòng)履行的8件。實(shí)現(xiàn)了受理的所有損害賠償案件無(wú)判決。[30]北京市崇文區(qū)人民法院刑事附帶民事訴訟調(diào)解率達(dá)到93.9％。[31]這些法院的做法不是個(gè)別的現(xiàn)象，據(jù)筆者調(diào)查，現(xiàn)在規(guī)避判決成為法官行為的特色。首選的是調(diào)解而非判決成為中國(guó)法院的時(shí)代潮流。江蘇南京市兩級(jí)法院2004年頭10個(gè)月的調(diào)解率也高達(dá)54.5%。[32]主要問題還不在于法官的這一選擇成為常態(tài)，而是社會(huì)與權(quán)力主體甚至學(xué)界都對(duì)這一選擇唱贊歌。
但是總是有人不愿意調(diào)解，對(duì)這一類案子，法院的首選目的是息訟。因?yàn)榧热幌⒃A是法官的首要政治任務(wù)，息訟也與法官的利益息息相關(guān)。這是公私兩利的事。在一個(gè)信訪制度突起社會(huì)里，如果一個(gè)公正的判決引起上訪，而一個(gè)不公正的決定卻可以終結(jié)糾紛，法官選擇不公正的決定就在情理之中。法官以“息訟”為最高目標(biāo)無(wú)疑是背離法院的社會(huì)功能的，這一法院審判目的的扭曲對(duì)法院的傷害是致命的：法院的威信不是來(lái)自暴力而是來(lái)自說(shuō)理，法院的威信來(lái)自審判的正義，而公民對(duì)法院判決的接受（不上訪）主要來(lái)自公民對(duì)判決的信任（經(jīng)濟(jì)原因除外），從純行為取向的角度來(lái)說(shuō)，接受判決甚至來(lái)自公民的“無(wú)奈”。法院判決目的的扭曲不可能不影響到判決的公正，而判決的公正含量的降低又降低了公民對(duì)法院判決的信任，特別是推翻判決的心理預(yù)期的強(qiáng)化嚴(yán)重刺激了上訪的沖動(dòng)�？梢哉f(shuō)，法院已經(jīng)陷入了一個(gè)減少信訪的外部壓力→審判目的扭曲→更少的公正→社會(huì)信任的流失→更多的上訪→更大的信訪壓力……這樣一個(gè)惡性循環(huán)之中。如果再?gòu)?qiáng)化信訪，它的必然結(jié)果就是信訪強(qiáng)度的增加，[33]信訪強(qiáng)度的增加很快轉(zhuǎn)化為對(duì)法院的政治壓力。這將進(jìn)一步促使法院行為的機(jī)會(huì)主義取向。
從司法的最高原則——司法獨(dú)立原則來(lái)看，強(qiáng)化信訪的思路更是要不得的，它從內(nèi)外二方面對(duì)司法獨(dú)立構(gòu)成威脅。
一是信訪成為法院外干涉法院審判的制度建構(gòu)。這一點(diǎn)是再清楚不過(guò)了：對(duì)于涉法信訪來(lái)說(shuō)，其實(shí)質(zhì)就是信訪者啟動(dòng)法院外的權(quán)力干預(yù)挑戰(zhàn)法院的權(quán)威。這給司法外權(quán)威干預(yù)司法提供了制度力量。二是通過(guò)法院內(nèi)的制度從根本上動(dòng)搖司法獨(dú)立。由信訪所激活的政治壓力通過(guò)法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)法官的審判形成干涉。一些地方法院成立了專門的信訪機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)大多是法院的行政領(lǐng)導(dǎo)。這樣，信訪人帶來(lái)的政治壓力就通過(guò)院長(zhǎng)而轉(zhuǎn)嫁到經(jīng)審法官身上，這從一個(gè)側(cè)面擴(kuò)大了院長(zhǎng)等行政官員對(duì)法官的行政控制能力，對(duì)司法獨(dú)立不利。例如，河南省湯陰縣人民法院成立“涉訴信訪接待中心”，建立目標(biāo)管理機(jī)制，并由院長(zhǎng)兼任信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為本部門信訪工作第一責(zé)任人。同時(shí)，把信訪工作納入全院目標(biāo)管理體系，實(shí)行分管院長(zhǎng)包案責(zé)任制和部門“一票否決”制。對(duì)交辦案件不重視和不能落實(shí)信訪工作各項(xiàng)制度的庭室和責(zé)任人，視情節(jié)輕重分別作出責(zé)成說(shuō)明情況、通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、紀(jì)律處分等相關(guān)處理。這無(wú)疑使法官成為一個(gè)聽命于法院內(nèi)行政首長(zhǎng)的工具。[34]
以我國(guó)的國(guó)情——行政國(guó)度為理由而強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化信訪權(quán)力的理由也是不能成立的。經(jīng)驗(yàn)只能用來(lái)解釋與理解事實(shí)，而不能證成價(jià)值。我國(guó)行政國(guó)度的國(guó)情對(duì)于理解為什么我國(guó)會(huì)形成信訪機(jī)制與近十年來(lái)信訪作為糾紛解決機(jī)制的崛起是很有道理的。但是它不能證成強(qiáng)化信訪的正當(dāng)性。恰恰相反，既然信訪是一個(gè)行政國(guó)度的制度，而我國(guó)選擇的目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，那么，我們的選擇就不能是強(qiáng)化信訪而只能是弱信訪。因?yàn)樾旁L是與人治（行政國(guó)度）相適應(yīng)的，是與法治國(guó)家格格不入的。強(qiáng)化信訪不是有利于社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，而是對(duì)這一目標(biāo)構(gòu)成沖擊。因此，強(qiáng)化信訪無(wú)疑于飲鴆止渴！
以救濟(jì)渠道少而主張強(qiáng)化信訪的理由也是站不住腳的。社會(huì)糾紛的公正解決不在于解決糾紛的渠道的多，恰恰相反，在于它的少，甚至于在于它是唯一的：法院是唯一的、最終的糾紛解決渠道。信訪潮的產(chǎn)生正是我國(guó)糾紛解決渠道多而沒有一個(gè)最終權(quán)威所引發(fā)的。事實(shí)上，我國(guó)的救濟(jì)渠道可能比任何一個(gè)國(guó)家都要多。在一個(gè)多重的解決糾紛解決機(jī)制中，沒有一個(gè)最終的解決機(jī)關(guān)，貓多不捉鼠將不可避免，更有甚者將導(dǎo)致眾貓相互推諉以至打架，結(jié)果只能是鼠害未除又添貓患。
四、法治與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇
強(qiáng)化信訪的思路沒有把信訪潮放到整個(gè)社會(huì)中去分析。它的結(jié)果只有二種：一種可能是由于將信訪政治化處理，迫使下級(jí)采用更為極端的手段對(duì)付信訪者，造成更大的社會(huì)糾紛，使社會(huì)糾紛進(jìn)一步政治化，為個(gè)案解決增加難度，并將進(jìn)一步使糾紛解決機(jī)制走向非理性化——制度本身的沖突、糾紛解決的高度不確定性。由于社會(huì)糾紛解決渠道的不暢與糾紛解決成本的增加，社會(huì)矛盾將進(jìn)一步激化。另一種可能是信訪部門用國(guó)家的財(cái)力滿足上訪者的要求，其中自然包括不合理的要求，這一信息必然帶來(lái)新一輪更大的上訪潮。[35]它的進(jìn)一步的后果是法院作為糾紛解決機(jī)制權(quán)威的進(jìn)一步下降，法院成為外在權(quán)力的“滅火機(jī)”，它的必然結(jié)果是更少的社會(huì)公正，社會(huì)主義法治國(guó)家更難實(shí)現(xiàn)。
解決這一問題必須有一個(gè)大的思路，不能在信訪而言信訪。必須跨出信訪制度、在整個(gè)社會(huì)糾紛解決機(jī)制中來(lái)談信訪，在法治的大思路下認(rèn)識(shí)社會(huì)糾紛解決機(jī)制，選擇法治的而不是人治的糾紛解決機(jī)制。信訪潮只是一個(gè)表象，其背后是社會(huì)矛盾的加深。根本的解決之道當(dāng)然在于中共中央十六屆四中全會(huì)提出的“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”。一個(gè)和諧的社會(huì)當(dāng)然是公平的社會(huì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)從根本上改變執(zhí)政理念：放棄“效率優(yōu)先”的物質(zhì)主義發(fā)展觀，確立“公平優(yōu)先”的科學(xué)發(fā)展觀。公平是一個(gè)規(guī)范的概念，它要求從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大思路來(lái)選擇我國(guó)的糾紛解決機(jī)制，在法治的糾紛解決機(jī)制的框架內(nèi)確立信訪的位置。
哈貝馬斯曾經(jīng)深刻地指出現(xiàn)代資本主義的根本危機(jī)在于交往的危機(jī)——缺乏合理交往的渠道。這一理論其實(shí)也適用于走向法治的我國(guó)。近10年來(lái)信訪量的持續(xù)增加是一個(gè)重要的信號(hào)。社會(huì)矛盾的復(fù)雜與對(duì)立的加深是信訪潮的“源”。合理交往渠道的不足與阻塞表明我國(guó)的社會(huì)遠(yuǎn)不是一個(gè)和諧的社會(huì)。正是在這一時(shí)代下，我國(guó)才提出了建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是很有見地的。
和諧社會(huì)的首先要條件當(dāng)然是社會(huì)分配的公平合理，討論這一話題超出了本文的范圍。這里關(guān)心的是減少糾紛的另一個(gè)方法：拓寬與優(yōu)化社會(huì)合理交往的渠道。西諺云：有好籬笆而后有好鄰居。這個(gè)籬笆就是合理交往的渠道，它的規(guī)范表現(xiàn)就是理性的法律，這個(gè)理性的法律當(dāng)然包括權(quán)利的界限與權(quán)利不清時(shí)與侵權(quán)時(shí)的合理解決之道�，F(xiàn)在許多糾紛的產(chǎn)生是由于權(quán)利邊界不明與對(duì)話渠道不暢所造成的——在權(quán)利界限不明的條件下人人都將自己的利益放大是必然的，對(duì)話渠道不暢導(dǎo)致矛盾的激化也是自然的趨勢(shì)。有鑒于此，建設(shè)和諧社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、以自由、平等、權(quán)利為導(dǎo)向的法律，特別是加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，使得民眾在他生活的地方可以講理，可以有效地爭(zhēng)取自己的權(quán)利。在這一合理交往渠道中，法院處于特殊的的地位——它處于這一個(gè)合理交往渠道的頂端，它的任務(wù)是化解社會(huì)中無(wú)法化解的糾紛，為這一類糾紛的解決提供一個(gè)合理交往渠道，在解決糾紛的同時(shí)阻止社會(huì)矛盾的激化。正是由于法院的這一地位，才要求法院的工作是高度合理的、高度程序化的、為雙方高度信任的，因而也必須是具有絕對(duì)權(quán)威的、最終的。因此，一個(gè)法治的和諧的社會(huì)的糾紛解決機(jī)制內(nèi)部本身應(yīng)當(dāng)是和諧的、同時(shí)是社會(huì)合理交往的最終的渠道。
基于這一基本理念，我們認(rèn)為在選擇我國(guó)的糾紛解決機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)有三個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)；
1、給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)
我國(guó)目前的信訪幾乎都與司法救濟(jì)的缺陷有關(guān)：一是相當(dāng)?shù)男旁L是法院不受理、當(dāng)事人投訴無(wú)門才走上信訪這之路的，這是司法不作為或司法無(wú)權(quán)作為所引發(fā)的上訪；二是信訪中涉法上訪占了相當(dāng)?shù)谋戎�，�?jù)統(tǒng)計(jì)有的地方竟占到95％，這是司法救濟(jì)不暢、不充分所引發(fā)的上訪。因此，當(dāng)前首要的任務(wù)要改革司法制度，給予更多、更徹底的司法救濟(jì)，要將當(dāng)事人引向法院這一解決糾紛的正規(guī)渠道。這要從二個(gè)方面改革司法制度。
（1）擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，解決上告無(wú)門的嚴(yán)重問題。前已論及，許多上訪是公民訴權(quán)沒有得到保障引發(fā)的，公民沒有到法院去說(shuō)理的機(jī)會(huì)，自然要找到一個(gè)他認(rèn)為是說(shuō)理、訴苦的地方，在現(xiàn)行的體制下，只有上訪一條路。公民到法院說(shuō)理的權(quán)利要充分保障，否則公民的權(quán)利就會(huì)落空，它的結(jié)果就不僅是信訪潮的問題，而是人權(quán)保障的問題。1948年的《世界人權(quán)宣言》（第10條）和1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（第2條第3款）都將接受獨(dú)立而公開的法庭的審判作為最為基本的人權(quán)。[36]要堅(jiān)決改變用法律以外的文件克減公民訴權(quán)的做法。[37
（2）使司法救濟(jì)更徹底。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的改革有二項(xiàng)。一是變二審為有條件的三審。我國(guó)目前實(shí)行的二審終審、同時(shí)又以寬松的審判監(jiān)督制度為補(bǔ)充的制度是不合理的。因?yàn)檫@種安排一方面給予當(dāng)事人在法院內(nèi)講理的機(jī)會(huì)不多（因?yàn)閷徟斜O(jiān)督程序的啟動(dòng)是例外），另一面又對(duì)終審判決構(gòu)成了沖擊，終審不終。三審終審制給予某些爭(zhēng)議大的案件三次司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，有利于確立司法的權(quán)威，同時(shí)也有利于平息當(dāng)事人的訴訟意愿，有利于糾紛在法院內(nèi)獲得解決。為了避免太多的訟累，擬以法律問題作為進(jìn)入三審的條件，對(duì)于事實(shí)上的分歧應(yīng)當(dāng)在二審內(nèi)解決。二是審判監(jiān)督程序的規(guī)范化。審判監(jiān)督程序的提起必須是例外，需要有嚴(yán)格的限制，這是基于判決權(quán)威的考慮，判決的權(quán)威是切斷糾紛的社會(huì)制度性安排。這一安排當(dāng)然是有代價(jià)的——終審判決可以是不公正的，但是這是小害。否則將不但導(dǎo)致審判資源的浪費(fèi)，同時(shí)社會(huì)也將無(wú)法中斷訴訟。提起審判監(jiān)督程序必須有嚴(yán)重的事實(shí)錯(cuò)誤或法律錯(cuò)誤，而且此錯(cuò)誤已經(jīng)嚴(yán)重影響了判決，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重侵犯的時(shí)候才能提起；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定同一案件審判監(jiān)督程序的提起以一次為限。
2、強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機(jī)構(gòu)
我國(guó)的行政復(fù)議制度的最大特點(diǎn)是大量的行政復(fù)議是由同級(jí)政府的部門來(lái)復(fù)議的，由于復(fù)議機(jī)構(gòu)只是政府的一個(gè)下屬部門，這樣安排的結(jié)果是，或者由于官官相護(hù)的傳統(tǒng)，或者由于復(fù)議機(jī)構(gòu)是原決定機(jī)構(gòu)的下屬機(jī)構(gòu)，使行政復(fù)議形同虛設(shè)，失去當(dāng)事人的信任，沒有能發(fā)揮應(yīng)有的解決糾紛的作用。與行政復(fù)議虛化同在的是許多部門內(nèi)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這是不合理的。應(yīng)當(dāng)將行政部門內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)撤銷，將相關(guān)的業(yè)務(wù)交由復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理，將大部分信訪轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議。這就將大量的信訪納入了法制的軌道。在此基礎(chǔ)上建立一級(jí)政府內(nèi)統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)只能是一個(gè)轉(zhuǎn)遞文書與訴求的機(jī)構(gòu)。
3、實(shí)現(xiàn)糾紛解決權(quán)威的法治轉(zhuǎn)移——法院是解決糾紛的最終場(chǎng)所現(xiàn)在的司法本身存在問題，這是涉法上訪大增的原因，但是，不是主要的原因。涉法上訪火爆的主要原因不在于審判本身，而在于法院的生態(tài)環(huán)境不好。社會(huì)一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對(duì)它不信任，不賦予它以獨(dú)立的地位，事實(shí)上也不賦予它的判決以最后、最終的性質(zhì)。這從兩個(gè)方面推動(dòng)涉法上訪。一是當(dāng)事人對(duì)法院判決公正性的懷疑，二是對(duì)法院的判心存改判的預(yù)期。如果法院的判決是最終的，還有誰(shuí)到法院外去尋求救濟(jì)？因此，必須賦予法院獨(dú)立、最終地解決社會(huì)糾紛的權(quán)力。這也是法治社會(huì)的唯一可以接受的安排，沒有什么地方特色可言。在法治國(guó)家，糾紛問題由法院按法律說(shuō)了算，沒有其他可行之道。這方面要做的事就包括：修改憲法第126條，從憲法上徹底解決司法外權(quán)力干涉司法的可能。任何涉法的上訪只能轉(zhuǎn)交法院由法院在法律制度內(nèi)解決。對(duì)于法定的最終判決，要推定它是公正的：起碼依法判決的結(jié)果在程序上是公正的。
五、結(jié)論
信訪制度本身是人治社會(huì)的產(chǎn)物，它是在單位社會(huì)下人治的導(dǎo)向所形成的，它不利于糾紛的解決與人權(quán)的保障。信訪潮的涌起是契約社會(huì)的興起與人治的糾紛解決機(jī)制的矛盾，在人治的糾紛解決機(jī)制中強(qiáng)化信訪的結(jié)果事實(shí)上大家已經(jīng)看到，再?gòu)?qiáng)化它的后果只會(huì)更加嚴(yán)重，絲毫不利糾紛的解決，它最多是將糾紛掩蓋起來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)社會(huì)是災(zāi)難性的。信訪權(quán)又是中國(guó)公民憲法性的權(quán)利，完全撤銷信訪也是不妥的，強(qiáng)化它更是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗鼘阎袊?guó)的糾紛解決機(jī)制進(jìn)一步引向人治，使法治更難實(shí)現(xiàn)。結(jié)論就是：目前強(qiáng)化信訪制度是一個(gè)建立在錯(cuò)誤的理論之上的錯(cuò)誤的制度選擇，唯一正確的選擇是強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。
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