[ 李剛 ]——(2002-1-7) / 已閱40094次
“以市場為主導(dǎo)的計劃調(diào)控”說明，國家調(diào)節(jié)只是在正常的市場運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題時的一種糾正手段，國家調(diào)節(jié)始終是以市場是否需要或者說市場運轉(zhuǎn)是否正常為促發(fā)因素的；市場是主，國家調(diào)節(jié)是輔——這符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。但是“計劃調(diào)控下的市場”則正好相反，市場成為國家意志的附屬，其自我調(diào)節(jié)功能被抑制以至于喪失；同時，政府職能和目標(biāo)的多元化，使其無法完全以市場為中心制定經(jīng)濟政策，導(dǎo)致所謂的“國家調(diào)節(jié)”的效果無法超越市場調(diào)節(jié)本身。況且，目前我國的許多經(jīng)濟政策和做法，并不是源自于理論上的“市場失靈”，而是根源于計劃經(jīng)濟的慣性和本能；但計劃經(jīng)濟從一開始就是立足于取消市場，消滅競爭的。⑤而且，計劃調(diào)控雖然是在市場調(diào)節(jié)失靈時才發(fā)揮作用，但調(diào)控之計劃的制定并非可以任意為之，仍然必須以市場規(guī)律為依托；換言之，計劃調(diào)控的目的在于使市場調(diào)節(jié)恢復(fù)正常，并不是在市場調(diào)節(jié)之外再創(chuàng)造或?qū)嵭辛硪惶渍{(diào)控體制。所以，計劃調(diào)控不僅以市場經(jīng)濟規(guī)律的扭曲為促發(fā)的前提，而且以市場經(jīng)濟規(guī)律恢復(fù)正常為最終目的之一；后者還是在中國當(dāng)前計劃實踐中更應(yīng)強調(diào)的方面。這從另一個角度也說明了市場體制乃“一元調(diào)節(jié)”而非“二元調(diào)節(jié)”。
對此，法國的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們借鑒和參考。
法國在長期的計劃實踐中，形成了一系列獨特的計劃理論，二元調(diào)節(jié)理論（或指導(dǎo)性計劃原理）是其中最具代表性的理論之一，曾經(jīng)創(chuàng)造了法國的“計劃經(jīng)濟奇跡”。二元調(diào)節(jié)理論要解決的是自由市場經(jīng)濟下國家是否應(yīng)有一個全國計劃，國家計劃與市場調(diào)節(jié)是一種什么關(guān)系。但從70年代中期開始，法國進入了計劃的危機階段：第一次危機發(fā)生的標(biāo)志是1973-1975年世界性的經(jīng)濟危機和以德斯坦為首的右翼政治勢力上臺；第二次危機在1986年，標(biāo)志是法國國有企業(yè)經(jīng)營狀況惡化和右翼勢力在議會選舉中獲勝，希拉克再任總理；第三次危機發(fā)生在1993年，標(biāo)志是以戴高樂派為首的右派聯(lián)盟再度獲得1993年3月議會選舉的勝利，由前財政部長巴拉杜出任總理。如果說第一次危機涉及的僅是擴大還是縮小計劃的范圍，是如何實行計劃的問題的話，那么，第二次危機則涉及到計劃化本身有無存在必要的實質(zhì)性問題了，第三次危機干脆中斷了計劃的實施，在巴拉杜總理的授意下，第十一計劃甚至沒交議會通過，使法國戰(zhàn)后經(jīng)濟于1992-1997年間第一次在沒有中期計劃的情況下運行。
對于法國計劃危機導(dǎo)致的“計劃失靈”的原因的分析，國內(nèi)外學(xué)者有比較一致的看法，即“石油危機”引起的國際經(jīng)濟形勢的巨大波動和國際間信用關(guān)系的破壞，最終導(dǎo)致的國內(nèi)經(jīng)濟的“滯脹”、就業(yè)危機和投資條件惡化等，除此之外，其原因還包括：編制計劃的信息不充分，不能兼顧全局；國家財政困難和國有企業(yè)實力的下降，使計劃機制的影響力越來越小；計劃信息的傳遞系統(tǒng)沒有隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而隨之發(fā)生變化，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與計劃目標(biāo)的距離越來越遠。因此，法國“計劃失靈”有著深刻的歷史背景，既是國際經(jīng)濟形勢變化的產(chǎn)物，更是法國計劃機制本身逐漸失去影響力的一種必然結(jié)果。①
類似的情況也出現(xiàn)在目前的中國，計劃與市場的結(jié)合仍是一種“板塊式”結(jié)合（二元調(diào)節(jié)），二者各行其是，形成一種“雙軌運行”的模式；而不是“融合式”結(jié)合（一元調(diào)節(jié)），在互相依存、互相聯(lián)系的過程中共同發(fā)展。所以，法國的計劃實踐不僅給我們提供了正面的經(jīng)驗，同時也為我們呈現(xiàn)出其負面的教訓(xùn)，即計劃與市場的“二元調(diào)節(jié)”模式在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下是行不通的，仍然必須強調(diào)市場在配置資源方面的基礎(chǔ)性地位與作用，計劃是對市場缺陷的一種彌補，正如作為“第二次調(diào)節(jié)”的經(jīng)濟法是對“第一次調(diào)節(jié)”的民商法的補位一樣。我們應(yīng)當(dāng)始終牢記的是，真正的市場經(jīng)濟體制本身就包含了計劃因素，或者說，“計劃”是“市場”題中應(yīng)有之義；計劃是否以及怎樣發(fā)揮作用，都必須以市場為前提，所以，只存在“一元調(diào)節(jié)”、即市場調(diào)節(jié)。而所謂的“二元調(diào)節(jié)”，即把計劃提升到與市場相提并論的地位，勢必造成計劃與市場的沖突，削弱市場的主導(dǎo)性調(diào)節(jié)地位，導(dǎo)致一個“不倫不類”的市場經(jīng)濟機制、甚至是“變相”的計劃體制。
二、市場和計劃法——對計劃的“兩次限制”
對于計劃經(jīng)濟體制之下的計劃，和古典經(jīng)濟學(xué)假設(shè)的（實際上并不可能存在的）“完全自由競爭”的市場經(jīng)濟體制之下的市場，我們分別討論其優(yōu)越性是無意義的。如前文所述，計劃與市場應(yīng)當(dāng)是任何一種運作正常的經(jīng)濟形態(tài)固有的內(nèi)在因素，因此，計劃的優(yōu)越性與市場的優(yōu)越性，只有在二者相結(jié)合、并且彼此相對于對方來說的情況下，才是有意義的�；蛘哒f，二者的優(yōu)越性都在于彌補對方的缺陷與不足。
所以，如同市場本身有缺陷一樣，計劃也存在著一些先天或后天的缺陷，有學(xué)者對此作了比較全面、準(zhǔn)確的概括，認為計劃的缺陷主要包括：（1）計劃對計劃資源的依賴；（2）計劃者對信息難以完全掌握；（3）計劃過程中客觀存在著基層單位的勸說行為和謊報軍情現(xiàn)象；（4）計劃需要高昂的組織成本。②計劃的這些缺陷，從一定角度上講，亦可看作是政府失靈的一部分。
眾所周知，當(dāng)市場能夠自發(fā)地按照價值規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行時，其相應(yīng)的法律保障體系為民商法，也可稱之為對市場的“第一次調(diào)節(jié)”；否則，就需要國家調(diào)節(jié)的介入，與之相應(yīng)的法律保障體系——經(jīng)濟法被稱為對市場的“第二次調(diào)節(jié)”。在前者，市場的自我調(diào)節(jié)是計劃的前提，可以影響計劃的制定或者限制計劃的實施、甚至促使計劃的修改與廢除，從而在一定程度上避免了計劃的某些缺陷對市場造成的負面影響，但不可能消化計劃的所有缺陷。特別是在后者，當(dāng)市場的內(nèi)在缺陷于條件具備或變化而凸現(xiàn)、以至于市場失靈而“自身難�！睍r，包括計劃在內(nèi)的宏觀調(diào)控、反壟斷與限制競爭以及國家投資經(jīng)營等調(diào)節(jié)措施的介入，恰恰是為了盡可能彌補或消除市場的缺陷；市場對計劃缺陷的影響就微乎其微了。此時，就需要從法律的角度來嚴格地制定與實施計劃，力圖將計劃的缺陷限制在最小的范圍之內(nèi)——這就是計劃法。從這個意義上，我們可以認為，市場是對包括計劃在內(nèi)的國家調(diào)節(jié)手段的“第一次限制”，而包括計劃法在內(nèi)的經(jīng)濟法則是“第二次限制”。需要補充說明的是，只是在市場得以自我調(diào)節(jié)時，經(jīng)濟法的作用才主要表現(xiàn)為對國家調(diào)節(jié)措施的限制；否則，經(jīng)濟法就是保障國家調(diào)節(jié)措施有效運作的法律保障。
所以，從根本上說，計劃法是因循“市場缺陷——國家調(diào)節(jié)——相應(yīng)法律保障體系”這一邏輯主線發(fā)展的必然結(jié)果。針對市場機制的被動性和滯后性的內(nèi)在缺陷，國家制定和實施各種經(jīng)濟計劃和經(jīng)濟政策，運用稅率、利率、匯率等經(jīng)濟杠桿和其他政策工具，引導(dǎo)和促進社會投資和經(jīng)濟發(fā)展，換言之，國家進行了一系列的宏觀調(diào)控措施，作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本方式之一；為了規(guī)范和保障這一基本方式的正常運作，國家又需要制定國家經(jīng)濟引導(dǎo)促進法，或稱宏觀調(diào)控法，其中也就包括了計劃法，其目的是保障計劃的合理、科學(xué)編制及其有效的實施。
然而，在歷史上，計劃最初與法律似乎是無緣的。日本著名經(jīng)濟法學(xué)家金澤良雄認為，在第二次世界大戰(zhàn)以前的日本，行政機關(guān)在沒有法律根據(jù)的情況下，可以自由地制訂計劃，換言之，計劃屬于行政機關(guān)的自由活動范圍，沒有任何法律意義。但是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國家主要運用行政命令的方式管理國民經(jīng)濟，此時計劃可以被認為是行政措施的一種，被直接吸收到行政法律規(guī)范當(dāng)中，甚至有的計劃直接就以行政法規(guī)的形式表現(xiàn)出來，在一定程度上，計劃與行政法規(guī)便等同起來。所以，即使是當(dāng)計劃只屬于行政機關(guān)的職權(quán)范疇時，也具有一定的法律意義，只不過這種法律意義被掩蓋在行政措施當(dāng)中。何況，“計劃實現(xiàn)的手段，只要是求諸于法規(guī)的，便產(chǎn)生了計劃與法的關(guān)系。……在計劃的背后，可以說這些法律是各種行政活動的實質(zhì)性基準(zhǔn)。在這個意義上，計劃與法是有關(guān)系的。”至于第二次世界大戰(zhàn)以后，計劃所蘊涵的實質(zhì)法律意義進一步顯現(xiàn)出來，并且也被賦予了法的形式意義。①
計劃法對計劃的意義，除了上述總的理論意義外，主要還有以下兩方面的實踐意義：
（一）計劃法對計劃權(quán)力的限制和約束
計劃經(jīng)濟體制下，計劃對國民經(jīng)濟的全面干預(yù)、甚至控制主要得益于兩種力量：一是計劃與行政壟斷權(quán)力的緊密結(jié)合，計劃成為國家壟斷經(jīng)濟的方式之一，得以借助行政權(quán)力的擴張而將其觸角伸到社會經(jīng)濟的各個角落。二是受益于計劃法的“保駕護航”。計劃經(jīng)濟是與人治社會緊密相聯(lián)的，在實行“法律工具主義”的人治社會中，計劃法的唯一功能是確保計劃全面、徹底的實現(xiàn)，計劃的擴張性因此而得到空前的強化。而在奉行法治、追求“法律至上”的市場經(jīng)濟體制下，計劃法除了保障計劃功能的正常、有效發(fā)揮之外，更重要的是限制計劃作用的范圍、約束有關(guān)計劃主體在制定和實施計劃過程中的權(quán)力，避免發(fā)生計劃超越市場配置資源的基礎(chǔ)性地位的“越位”現(xiàn)象。
有學(xué)者認為，在當(dāng)前中國，權(quán)力脫離規(guī)范，以至非規(guī)范化、無規(guī)范化，或稱為“法律中的權(quán)力缺席”已為普遍之現(xiàn)象，成為對權(quán)力加以制約的最大障礙，由于“控權(quán)對象缺失、權(quán)力制約喪失規(guī)范依憑、權(quán)力推定之可能、權(quán)力與責(zé)任失衡”等四致而成因果關(guān)系，故應(yīng)加強公法建設(shè)，致權(quán)力為法所控，使權(quán)力成法治之權(quán)。②計劃法亦為公法，其計劃權(quán)力于計劃法中之缺席、并致無“法”制約之情形一如上述。“權(quán)力者，乃權(quán)衡、確認和保障實現(xiàn)權(quán)利之力也，……且權(quán)力本身也是經(jīng)由社會權(quán)衡、確認之力�！爆F(xiàn)權(quán)力脫離法之控制，超越作為其基礎(chǔ)之權(quán)利，異化為無“權(quán)（利）”之力或無“法”之力，無非意圖“保障”權(quán)力者之利益——亦即權(quán)利與權(quán)利之本源，而忽視權(quán)利者之利益。③以上種種，于計劃法領(lǐng)域之表露可謂淋漓盡致。
如筆者前文所述，計劃體制下計劃之“橫行無阻”，緣于其與權(quán)力之緊密結(jié)合，二者配合無間，為的是以“（計劃）權(quán)力”謀“（經(jīng)濟）利益”。如今即打著邁向“法治國家”之旗號，則起碼表面上或形式上應(yīng)將“權(quán)力”納入法之控制范圍，盡管真正實現(xiàn)“法治之權(quán)”還需假以時日。特別是在當(dāng)前我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，由于計劃體制之“慣性作用”及計劃權(quán)力者或稱既得利益集團的阻礙，通過計劃法對計劃權(quán)力加以限制和約束就顯得尤為重要了。
需要補充說明的是，目前理論界在（包括計劃法在內(nèi)的）宏觀調(diào)控法是限權(quán)法（或控權(quán)法）還是授權(quán)法的問題上存在較大的爭論。①筆者認為，從全面的角度講，宏觀調(diào)控法應(yīng)當(dāng)首先是授權(quán)法，其次才是限權(quán)法。因為，宏觀調(diào)控法的主要目的之一就是保障宏觀調(diào)控措施順利、有效地實施，而宏觀調(diào)控又是政府針對市場失靈現(xiàn)象而采取的干預(yù)措施；在“一元”的市場體制中，何為市場失靈？政府能否以及如何對市場失靈進行干預(yù)？都必須要有明確的法律依據(jù)，并獲得充分的法律授權(quán)，這恰恰是宏觀調(diào)控法所要解決的首要問題。
但目前強調(diào)“宏觀調(diào)控法是限權(quán)法”也不為過。正如有學(xué)者指出的那樣，當(dāng)前我國的經(jīng)濟現(xiàn)狀，不是市場高度發(fā)達，而是市場發(fā)育不充分；阻礙經(jīng)濟發(fā)展的不是市場的內(nèi)在缺陷，而是政府的過度存在；經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)之一，是政府的淡出和市場的漸入，所以必須限制和減少政府的經(jīng)濟權(quán)力。②造成這種現(xiàn)狀的原因，從立法的角度上看，是對政府的授權(quán)過多、過濫。例如，1984年和1986年，全國人大或其常委會兩次對國務(wù)院在對外開放和經(jīng)濟體制改革過程中的立法授權(quán)，權(quán)限不明、界限不清，使得國務(wù)院享有過大的行政權(quán)力，在一定程度上甚至侵蝕了立法權(quán)力，導(dǎo)致其在國民經(jīng)濟管理中的權(quán)力膨脹、乃至權(quán)力異化。在這種狀況下，強調(diào)宏觀調(diào)控法的“限權(quán)法”性質(zhì)，比首先突出其“授權(quán)法”性質(zhì)恐怕更有現(xiàn)實意義。
（二）計劃法的信賴保護機制
計劃法對計劃的實踐意義的另一方面，就是計劃法為作為計劃執(zhí)行主體的市場經(jīng)濟主體（主要是私人經(jīng)濟主體）提供了其對計劃的信賴保護機制。
不論計劃是否具有法律上的拘束力，都會影響市場主體的經(jīng)濟活動：指導(dǎo)性計劃為市場主體提供了經(jīng)濟發(fā)展的方向，并且通過一定的優(yōu)惠措施誘導(dǎo)市場主體從事計劃所指明的經(jīng)濟活動，從而實現(xiàn)計劃任務(wù)；指令性計劃則更不必說，其對有關(guān)市場主體的影響較指導(dǎo)性計劃更為直接和深遠。同時，計劃的特性之一就是靈活性，意即隨著經(jīng)濟形勢的變動而相應(yīng)地作出更改。但是，市場主體一旦選擇了按照計劃內(nèi)容或者作了相應(yīng)的準(zhǔn)備工作、或者已經(jīng)從事了經(jīng)濟活動之后，由于計劃的變動導(dǎo)致其活動目的落空，不僅市場主體的有關(guān)經(jīng)濟利益遭到了損失，更重要的是損害了市場主體對計劃的信賴期望。
對此，可以合同法上有關(guān)要約的不可撤銷作一類比。《聯(lián)合國國際貨物買賣合同公約》第16條第2款規(guī)定了要約可以撤銷，基本采納了普通法系的觀點；然而，在但書部分，卻采用了大陸法系的信賴原則，規(guī)定在合同成立以前，寫明或以其他方式表示要約是不可撤銷的，或者受約人有理由信賴要約是不可撤銷的，并且已本著對該項要約的信賴行事，則要約不能撤銷。“不能撤銷”，意味著受約人一旦承諾，合同即成立，如果要約人不照約行事，便要承擔(dān)違約責(zé)任。我國《合同法》第19條采用了與此基本相同的規(guī)定。計劃，作為國家制定的、公開宣布的經(jīng)濟規(guī)劃，當(dāng)然具有公信力，經(jīng)濟主體完全有理由信賴這一點，并依計劃行事，從而期待獲得一定的經(jīng)濟利益；但是，如果經(jīng)濟形勢的變化確實需要計劃作出必要的更改，并非如上述要約般不能撤銷，而同時計劃權(quán)力主體又不承擔(dān)任何“違約責(zé)任”，對依計劃行事的經(jīng)濟主體的損失不作出任何賠償，則最終導(dǎo)致計劃的公信力受損，失去對經(jīng)濟活動的引導(dǎo)性，計劃就成為可有可無的擺設(shè)了。
所以，一方面要通過計劃程序法來規(guī)定計劃修改的程序，防止因計劃權(quán)力主體的錯誤預(yù)測而對計劃作出的不正確或不準(zhǔn)確的修改，另一方面，必須保障依計劃行事的經(jīng)濟主體對計劃的信賴期望，即賦予其計劃保障請求權(quán)。所謂計劃保障請求權(quán)，是指利害關(guān)系人所享有的要求計劃權(quán)力主體對其基于計劃的信賴期望而產(chǎn)生之經(jīng)濟利益加以保障的請求權(quán)；利害關(guān)系人則是指為履行計劃作了必要的準(zhǔn)備工作，或者已經(jīng)履行了計劃的有關(guān)經(jīng)濟主體，其法律形態(tài)包括自然人、法人和非法人組織。計劃保障請求權(quán)的目的，一是通過利害關(guān)系人的請求，發(fā)現(xiàn)計劃權(quán)力主體修改計劃所依據(jù)的對經(jīng)濟形勢判斷的錯誤，而恢復(fù)原計劃的執(zhí)行；二是在確有必要修改計劃的情形下，對利害關(guān)系人的經(jīng)濟損失通過國家賠償制度加以彌補，以確保公眾對計劃的信賴期望不致落空。
三、從法律救濟到法律責(zé)任——計劃法對計劃的“第二次限制”
相對于市場對計劃的“第一次限制”而言，由于市場的復(fù)雜性、自發(fā)性和不穩(wěn)定性，通過具有權(quán)威性和穩(wěn)定性等特質(zhì)的法律——計劃法對計劃進行“第二次限制”就顯得尤為重要。而實施法律救濟，并配置相應(yīng)的法律責(zé)任，正是實現(xiàn)“第二次限制”不可或缺的必要措施：實施法律救濟，是為了使有關(guān)市場主體在其因計劃而生利益遭受損害時存在尋求救濟、獲得賠償或補償?shù)目赡苄裕慌渲梅韶?zé)任、尤其是計劃權(quán)力主體的責(zé)任，則是為了使上述可能性能夠最終得以落實。而這兩方面，恰恰是目前我國計劃法理論與實踐的薄弱環(huán)節(jié)，成為制約其發(fā)展與完善的“瓶頸”。“從法律救濟到法律責(zé)任”，實際上也是分別從前文所說的對計劃管理者的計劃權(quán)力主體——限制和約束計劃權(quán)力，和對計劃實際執(zhí)行者的市場經(jīng)濟主體——提供信賴保護機制，這兩個角度出發(fā)就計劃法對計劃的“第二次限制”所作出的進一步的理論思考。
（一）計劃的法律救濟
1．計劃法律救濟之必要。所謂法律救濟，是指當(dāng)法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)不能正常實現(xiàn)的情況下，依照法律規(guī)范對其加以補救和保護。法之設(shè)權(quán)、控權(quán)的目的在于規(guī)范權(quán)力或權(quán)利，并且確保在權(quán)利不能正常享有或權(quán)力不當(dāng)行使時存在糾正或補救的可能，計劃的法律救濟，正是計劃法領(lǐng)域中這種可能性的體現(xiàn)。尤其是在計劃法領(lǐng)域，計劃權(quán)力的“缺席”已為普遍現(xiàn)象，其對市場經(jīng)濟主體之權(quán)利的超越，往往是出于計劃權(quán)力者自身謀取不當(dāng)利益的需求①（當(dāng)然，也包括因合理因素導(dǎo)致的計劃不當(dāng)而損害市場經(jīng)濟主體的利益），所以，一方面需要從立法上規(guī)范權(quán)力，另一方面必須為權(quán)利主體配置相應(yīng)的法律救濟制度，以雙管齊下，控制計劃權(quán)力、維護權(quán)利主體之利益。
在計劃法律關(guān)系當(dāng)中，計劃管理主體往往處于支配地位，盡管在計劃制定過程中要求廣泛吸取社會主體之意見，但實際操作中往往是僅憑其“一己之力”、以單方意思表示作出，且計劃的內(nèi)容之概括性與寬泛性，往往使計劃管理主體享有較大的自由裁量權(quán)，如果沒有相應(yīng)的法律救濟，則易使計劃的執(zhí)行偏離其既定方向，而且，更嚴重的是會因計劃管理主體的計劃自由裁量權(quán)之濫用得不到糾正與補救，而助長其進一步濫用之可能。因此，從控制計劃權(quán)力的角度出發(fā)，從保障市場主體計劃權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)也必須在依計劃行事的市場主體的合法權(quán)益受到不當(dāng)計劃侵害時給予充分的法律救濟。
2．計劃法律救濟之類型。按照實施法律救濟的機關(guān)進行分類，可以將計劃的法律救濟分為以下幾種：②
首先是權(quán)力機關(guān)救濟。權(quán)力機關(guān)的計劃救濟分為權(quán)力機關(guān)對其自身制定的計劃的法律救濟和權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)制定的計劃的法律救濟兩種：前者主要是一種內(nèi)部的救濟，通過權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的有關(guān)專門機構(gòu)實施；后者是一種對行政機關(guān)的外部救濟，而且由于當(dāng)前我國行政機關(guān)行政權(quán)力擴張的現(xiàn)實因素，顯得尤為重要。在英國，議會（權(quán)力機關(guān)）救濟是其獨有的一項制度。政府向議會負責(zé)是英國不成文憲法的基本原則之一，公民由于行政活動受到侵害時，可以通過本選區(qū)議員促使部長注意，也可由議員在議會中提出質(zhì)問或提議進行辯論；對于重大問題，議會可以通過決議成立調(diào)查庭。③英國的這一經(jīng)驗可供我國借鑒。
其次是行政機關(guān)救濟。行政機關(guān)的計劃救濟是指行政機關(guān)因其制定的計劃損害利害關(guān)系人權(quán)益而給予相應(yīng)的補救和賠償；主要是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的計劃進行的救濟。我國憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和�?guī)章，改變或撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。憲法第108條又規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下屬各部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)決定�！秶鴦�(wù)院組織法》第10條規(guī)定，各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應(yīng)向國務(wù)院請示報告，由國務(wù)院決定。以上規(guī)定均表明，我國事實上已建立起行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的法律救濟制度，但仍需將其進一步規(guī)范化、體系化。
具體來說，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的計劃法律救濟，主要可以通過以下制度來進行：（1）行政復(fù)議制度。行政機關(guān)在行使職權(quán)過程中，相對人認為其制定的計劃已構(gòu)成具體行政行為，并侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級行政機關(guān)提出復(fù)議，由有復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)對引起爭議的計劃行為進行審查，并視審查結(jié)果作出維持、變更或撤銷具體行政行為的決定。同時，依據(jù)《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定，對所依據(jù)的計劃也應(yīng)有權(quán)審查。（2）報告工作制度。我國憲法第110條規(guī)定，地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。通過下級行政機關(guān)向上級行政機關(guān)的報告工作制度，實現(xiàn)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的決策活動和其他管理活動的監(jiān)督，并對其不當(dāng)之處加以糾正和補救。（3）監(jiān)督檢查制度。這主要是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)執(zhí)行法律、政策和計劃的行為加以監(jiān)督和檢查。如果說報告工作制度需要依靠下級行政機關(guān)的主動的話，那么監(jiān)督檢查制度則由上級行政機關(guān)控制主動權(quán)，其目的在于保證法律法規(guī)的嚴肅性，防止在計劃行為當(dāng)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為。
此外，這里有必要介紹一下英國行政法上一項特殊的救濟制度——強制賣出，它是公民對公共機構(gòu)所具有的權(quán)利。根據(jù)1971年《英國城鄉(xiāng)計劃法》的規(guī)定，公民的土地或房屋因受公共機構(gòu)執(zhí)行計劃的影響而不能合理地有益利用時，可以請求執(zhí)行計劃的機構(gòu)購買公民因此而不能利用的地產(chǎn)。1973年的《土地補償法》擴大了強制賣出的范圍，包括已經(jīng)宣布但尚未執(zhí)行的計劃所產(chǎn)生的損害在內(nèi)。例如某一土地已預(yù)定作為公路或公園使用，所有者因此不能在市場上出賣該地，或只是在極不利條件下才能出賣該地。如果土地所有者需要出賣該地時，可以請求執(zhí)行計劃的機構(gòu)按正常價格收買。同時，法律也規(guī)定了計劃機構(gòu)拒絕購買的理由，例如執(zhí)行計劃的機構(gòu)可以公開聲明該地不在征購范圍內(nèi)，或聲明該計劃在15年內(nèi)不會執(zhí)行等而拒絕購買。強制賣出制度對于我國目前因土地使用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)計劃引發(fā)的土地糾紛的解決不無借鑒之處。
最后是司法機關(guān)救濟。司法機關(guān)的救濟是指計劃的利害關(guān)系人認為計劃侵害其合法權(quán)益而提起訴訟，由司法機關(guān)通過司法審查為當(dāng)事人提供補救的救濟方法。由于前兩種救濟方法的起因都有部分或全部自我監(jiān)督的因素，而司法機關(guān)因其對于權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)而言具有相對的獨立性，對二者的計劃行為是一種外部的監(jiān)督，所以對計劃的利害關(guān)系人來說，司法機關(guān)的計劃法律救濟在三種救濟方式當(dāng)中具有最重要的地位，也是利害關(guān)系人尋求法律救濟的最終途徑。
但是，我國目前的司法機關(guān)救濟顯然并不完善。
第一，由于我們尚未建立“違憲審查”制度，所以司法機關(guān)無權(quán)對權(quán)力機關(guān)的立法行為進行審查，當(dāng)然也就無權(quán)對其頒布的相當(dāng)于法律的計劃提出質(zhì)疑，只能依賴于權(quán)力機關(guān)的自我發(fā)現(xiàn)和自我糾正，又回到了權(quán)力機關(guān)自我救濟的途徑上。而自我監(jiān)督和自我救濟，如果不和外部監(jiān)督和外部救濟聯(lián)系起來，從來都只能是片面的，對計劃的利害關(guān)系人的保護也不可能是全面的。
第二，司法機關(guān)對行政機關(guān)制定的計劃是否有權(quán)通過訴訟的方式加以審查，即行政計劃的可訴性問題，也存在著爭議。對于行政計劃的糾紛，可以分為對計劃的具體內(nèi)容的不服和對計劃的制定本身不服兩種情況，其解決的方法不能一概而論。對于前者，一般認為不是對特定個人的具體處分，因而欠缺訴訟的成熟性。以日本的土地使用規(guī)劃為例，一旦制定了土地區(qū)劃整理事業(yè)計劃，在該區(qū)域內(nèi)土地的形狀、性質(zhì)的變更，建筑物的新建等都要受到一定的限制，在這種限度內(nèi)，該計劃具有法律效果。但是，日本最高法院認為，在這種階段尚欠缺訴訟的成熟性。①但是，也有人認為，具體的事業(yè)實施計劃實質(zhì)上決定著有利害關(guān)系者將來的權(quán)利關(guān)系，并且，若公共事業(yè)的實施有非法的地方，早期糾正違法行為，合法地實施有關(guān)事業(yè)，無論是對于事業(yè)主來說，還是對于國民來說，都是有百利而無一害的。所以，大多數(shù)日本學(xué)者認為，也許還不能承認對抽象的基本計劃提起訴訟，但當(dāng)懷疑具體的事業(yè)實施計劃有違法性質(zhì)時，應(yīng)該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，然后再重新開始公共事業(yè)的實施。從這種觀點出發(fā)，下級法院的判決中，出現(xiàn)了許多與最高法院相左的意見，例如，日本札幌高等法院1971年12月23日關(guān)于土地改良事業(yè)計劃決定的判決。②
對于行政計劃制定本身不服的司法審查，不少國家在司法實踐中已予以肯定。一般認為，計劃的制定（廣義上理解，包括制定、修改和廢止）屬于行政行為，利害關(guān)系人對計劃制定行為不服的，可以提起行政訴訟。對此，某些國家的法律也作出了明文規(guī)定，例如，德國《行政法院法》第40條規(guī)定，利害關(guān)系人對行政計劃制定行為不服的，可以提起撤銷之訴。③
3．計劃保障請求權(quán)。如果說，上述三種救濟方式主要是從國家機關(guān)的角度來考慮的話，那么，從計劃的利害關(guān)系人的角度出發(fā)，其是否享有計劃保障請求權(quán)則成為其合法權(quán)益能否得到法律救濟的關(guān)鍵。所謂計劃保障請求權(quán)，是指利害關(guān)系人所享有的要求計劃權(quán)力主體對其基于計劃的信賴期望而產(chǎn)生之經(jīng)濟利益加以保障的請求權(quán)。
有關(guān)主體得以行使計劃保障請求權(quán)的條件包括：（1）計劃具有法律約束力，計劃管理主體負有制定、修改、廢除，以及組織實施和監(jiān)督的義務(wù)，但計劃管理主體沒有履行該項義務(wù)；（2）請求權(quán)人對計劃管理主體的計劃義務(wù)履行行為享有現(xiàn)實的或可期待利益，或者是為履行計劃作了必要的準(zhǔn)備工作，或者已經(jīng)履行了計劃的部分或全部內(nèi)容，也就是說請求權(quán)人的合法權(quán)益與有關(guān)計劃管理行為具有直接利害關(guān)系；（3）請求權(quán)人的合法權(quán)益因計劃管理主體未履行其義務(wù)的行為（作為或不作為）而受到了損害，這種損害可以是實際損害，也可以是可得利益的損害。
依據(jù)其請求的內(nèi)容不同，可以將計劃保障請求權(quán)分為計劃執(zhí)行請求權(quán)、計劃補救措施請求權(quán)和計劃賠償請求權(quán)：
（1）計劃執(zhí)行請求權(quán)。當(dāng)請求權(quán)人對計劃的履行享有現(xiàn)實的或可期待的利益，而計劃管理主體由于錯誤的判斷，變更了原計劃的執(zhí)行——這種變更包括中止、修改或終止，并對上述請求權(quán)人的利益造成損害的，請求權(quán)人可以請求有關(guān)管理主體恢復(fù)原計劃的執(zhí)行。
（2）計劃補救措施請求權(quán)。當(dāng)原計劃的變更確有必要，并經(jīng)計劃管理主體加以說明后，請求權(quán)人可以要求計劃管理主體采取相應(yīng)的過渡措施，其目的在于為利害關(guān)系人適應(yīng)新的情況提供調(diào)整的時間和條件，盡可能將損失減少到最小。關(guān)于補救措施請求權(quán)，德國《聯(lián)邦行政程序法》第75條第2款規(guī)定：“計劃確定之后發(fā)生不可預(yù)見的影響，或者依計劃確定之設(shè)施后而影響他人權(quán)利的，關(guān)系人可請求行政機關(guān)設(shè)置防護措施，建立和維護上列設(shè)施，使其免受損失。計劃確定機關(guān)應(yīng)當(dāng)以決定形式命令計劃擬定主體承擔(dān)上述義務(wù)。該措施或設(shè)施不適當(dāng)或與計劃不一致的，關(guān)系人有權(quán)要求給予適當(dāng)?shù)慕疱X補償。確定計劃程序結(jié)束后，毗鄰?fù)恋厮腥藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)由此產(chǎn)生的費用，但該變化因自然現(xiàn)象或不可抗力造成的，不在此限�！�
（3）計劃賠償請求權(quán)。一般而言，三項請求權(quán)均可分別單獨行使，計劃賠償請求權(quán)還可與前兩項請求權(quán)中的任何一項共同行使。當(dāng)因計劃的變更、或因計劃的補救措施不及時已經(jīng)給利害關(guān)系人造成了損失，則請求權(quán)人可以同時請求賠償其損失。如日本某市政府制定了公營住宅建設(shè)計劃，企業(yè)對市政府的計劃予以協(xié)作，按照該計劃建設(shè)了公眾浴場�？墒�，之后由于市長的改選等原因，住宅建設(shè)計劃被中止，公眾浴場也就沒有存在的必要了。對于此案，熊本地方法院玉名支部于昭和44年4月30日的判決認為，計劃中止本身是合法的，以市政府和公眾浴場建設(shè)業(yè)主之間成立的協(xié)助、互惠的信賴關(guān)系為基礎(chǔ)，住宅建設(shè)的廢止，只要沒有采取某種補償措施，就是對信賴的嚴重破壞，是由于合法的行為構(gòu)成了不法損害，受計劃影響的業(yè)主一方可基于此向市政府主張賠償請求權(quán)。①
（二）計劃法律責(zé)任
1．我國目前計劃法律責(zé)任的特征。計劃法律責(zé)任是從計劃決策、編制到執(zhí)行全過程中，計劃主體因模范遵守計劃法，或違反計劃法規(guī)定的義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。有的學(xué)者認為，計劃法律責(zé)任具有責(zé)任主體多重性、責(zé)任內(nèi)容綜合性和責(zé)任方式多樣性等特征。②除此之外，我們認為，現(xiàn)階段我國計劃法中計劃法律責(zé)任最突出的特征是其二元化及否定式責(zé)任的虛化。
（1）計劃法律責(zé)任的二元化。所謂計劃法律責(zé)任的二元化，是指計劃法律責(zé)任的后果形式不僅包括否定性的，還包括肯定性的。其中，否定性的后果又包括責(zé)任人所承擔(dān)的民事上的、行政上的和刑事上的不利益；肯定性的后果主要是指“獎勵”這種形式，即當(dāng)行為人模范地、成績顯著地遵守提倡性規(guī)范時所承擔(dān)的對行為人有利的法律后果，具體又可分為物質(zhì)獎勵和精神獎勵兩種方式。
“把責(zé)任視為法律對于當(dāng)事人的一種否定態(tài)度和主體行為引起的一種消極后果，這是傳統(tǒng)法和法學(xué)使法律基于糾正不當(dāng)行為、恢復(fù)和維持某種既定秩序為唯一目的而運作的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)說已不敷實際需要。對于現(xiàn)代法尤其是經(jīng)濟法而言，需要更多地考慮法律責(zé)任的積極功能�！雹圩詮钠岫嗫〗淌谟�1991年首次從理論上把“獎勵”納入法律規(guī)范結(jié)構(gòu)體系中以來，④“獎勵”在經(jīng)濟法中的地位得到了最終的確立。但是，“獎勵”到底是一種什么樣的制度，是主體制度、客體制度還是運行制度。我們認為，惟有將“獎勵”納入到經(jīng)濟法中的責(zé)任制度，才恰如其分、名正言順。這樣，提倡性規(guī)范與必要的強行性規(guī)范和任意性規(guī)范相結(jié)合，經(jīng)濟法制裁等否定式法律后果與獎勵等肯定式法律后果相結(jié)合，便構(gòu)成了經(jīng)濟法與其他部門法在調(diào)整方法上相區(qū)別的重要特點。①
（2）計劃法律責(zé)任中否定式責(zé)任的虛化。所謂計劃法律責(zé)任中否定式責(zé)任的虛化，一是指在計劃法當(dāng)中，對違反計劃法或沒有遵守計劃法時應(yīng)承擔(dān)的法律制裁后果沒有明確規(guī)定，尤其是欠缺對于計劃管理主體的否定式后果，二是指即使有一些規(guī)定，也沒有實際執(zhí)行。
實際上，這不獨計劃法中如此，整個經(jīng)濟法當(dāng)中都存在這個問題。經(jīng)濟法立法對經(jīng)濟法責(zé)任規(guī)定的不完善和不全面，直接表現(xiàn)為經(jīng)濟法規(guī)范中欠缺主體行為的否定性后果的規(guī)定，而且主要是國家經(jīng)濟管理主體行為的否定性后果的規(guī)定。我們認為，其原因主要有以下三方面：
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