[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱44184次
注：⑸這里主要參考了《湖北省行政執(zhí)法條例》、《湖北省行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》、《湖北省行政執(zhí)法證件和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查證件管理辦法》、《湖北省行政處罰聽證規(guī)則》、《湖北省實施行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》、《湖北省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》、《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》、《湖北省行政執(zhí)法責(zé)任追究暫行辦法》等地方性法規(guī)和規(guī)章。
1、縣級以上政府法制機(jī)構(gòu)及地市級政府部門的法制機(jī)構(gòu)的共同職責(zé)：
具體辦理行政復(fù)議事項，包括：受理行政復(fù)議申請；向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定；處理或者轉(zhuǎn)送對行政復(fù)議法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請；對行政機(jī)關(guān)違反行政復(fù)議法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項；依照行政復(fù)議法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議申請；辦理行政復(fù)議法第二十九條規(guī)定的行政賠償?shù)仁马�；按照職�?zé)權(quán)限，督促行政復(fù)議申請的受理和行政復(fù)議決定的履行；辦理行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計和重大行政復(fù)議決定備案事項；辦理或者組織辦理未經(jīng)行政復(fù)議直接提起行政訴訟的行政應(yīng)訴事項；研究行政復(fù)議工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向有關(guān)機(jī)關(guān)提出改進(jìn)建議，重大問題及時向行政復(fù)議機(jī)關(guān)報告。
2、各級政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)
（1）縣級以上政府法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：
以縣級以上政府名義對行政機(jī)關(guān)實施行政許可進(jìn)行監(jiān)督；加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)和督促、指導(dǎo)工作，承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的具體工作；具體實施行政執(zhí)法主體資格的登記和確認(rèn)工作；承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的行政執(zhí)法責(zé)任制工作，負(fù)責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任追究的監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作，負(fù)責(zé)對本級政府部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議，將針對情節(jié)較重和情節(jié)嚴(yán)重的行政執(zhí)法責(zé)任人作出的處理決定進(jìn)行備案；對行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的持有人進(jìn)行發(fā)證前的法律知識培訓(xùn)，承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，對證件定期驗審、備案；負(fù)責(zé)組織實施本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，并掌握和匯總行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的情況；具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案登記和審查工作；
（2）地市級政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：
直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府的法制機(jī)構(gòu)以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會；其他設(shè)區(qū)的市政府的法制機(jī)構(gòu)根據(jù)需要以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會。
（3）縣級以上政府部門法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：具體實施對當(dāng)事人陳述、申辯的復(fù)核工作；具體實施對執(zhí)法人員當(dāng)場產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作；具體實施對適用一般程序的執(zhí)法調(diào)查結(jié)果的初步審查工作；具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序；承辦行政執(zhí)法責(zé)任制的具體工作，包括審核并報送部門制定的規(guī)范性文件、審核并報送部門作出的重大行政處罰決定、負(fù)責(zé)對部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和有關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議；承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，負(fù)責(zé)本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。
（4）地市級政府部門法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：對下級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對執(zhí)法違法行為責(zé)任追究的處理結(jié)果進(jìn)行備案，對下級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法違法案件進(jìn)行督查處理，對下級行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為定期進(jìn)行統(tǒng)計分析，對下級行政機(jī)關(guān)組織行政執(zhí)法檢查。
從上述職責(zé)來看，省級以下的法制機(jī)構(gòu)偏重于處理具體的法律事務(wù)，定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認(rèn)識產(chǎn)生偏差，特別對省級以下法制機(jī)構(gòu)影響較大。
2、認(rèn)識誤區(qū)
（1）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)政府對外簽定合同的起草、審查。根據(jù)《地方各級人大和各級政府組織法》第59條對縣級以上政府的一般職權(quán)范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同、直接參與市場經(jīng)濟(jì)活動的職權(quán)。根據(jù)“超越職權(quán)的行為無效”的行政法理，以上認(rèn)識缺乏法律依據(jù)，不能將此類事務(wù)歸于法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)范圍。
（2）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)參與縣委、縣政府組織的各種工作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項整治、維穩(wěn)和處理突發(fā)事件，哪一項都要派法制辦去；此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設(shè)指揮等其他臨時性檢查組、工作組。根據(jù)前文對法制機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的匯總，此類事務(wù)讓法制辦參與也是沒有法律依據(jù)的。
（3）有的將法制機(jī)構(gòu)與督辦科、紀(jì)檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機(jī)構(gòu)混為一團(tuán)。如湖北省孝感市6個縣的法制科同志一年80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年300多件提案、議案的分辦、督辦、回復(fù)，不定期要向人大、政協(xié)匯報，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)檢查，以及檢查后落實情況的督辦、匯報；孝南區(qū)法制提案科的一名干部不僅負(fù)責(zé)提案辦理，而且負(fù)責(zé)政府辦的人事黨務(wù)紀(jì)檢工作，根本沒有精力抓法制工作；有的縣對縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會議紀(jì)要、通知、電報、甚至簡報都要法制辦實行事前審查，將秘書科的事務(wù)給法制辦包干；有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進(jìn)來；有的地方還讓法制機(jī)構(gòu)組織政府口屬單位的“五五”普法培訓(xùn)，將法制機(jī)構(gòu)與司法局的普法辦視為對口機(jī)構(gòu)。這些做法實際上都是錯誤的。
（二）市縣政府法制機(jī)構(gòu)的組織地位及法律缺陷
現(xiàn)在我們先來看看省級以下的政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)，請看如下內(nèi)容：
《中華人民共和國憲法》（2004年修正）
第一百零八條:縣級以上的地方各級人民政府……有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004年修正）
第五十九條：縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：
………………………………………………………………………………………
（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；
………………………………………………………………………………………
第六十四條第一款：地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。第四款：……市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
第六十五條第二款：辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時候可以設(shè)副主任。
第六十六條第二款：……市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。
《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2007年5月1日施行）
第九條 地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報上一級人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
第十三條 地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。縣級以上地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報本級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。
根據(jù)以上法律法規(guī)縣級以上地方各級人民政府法制辦公室應(yīng)被視為縣級以上地方各級人民政府的工作部門，與各類局級單位并列，其設(shè)立是經(jīng)本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機(jī)構(gòu)編制委員會審核后，報上一級人民政府批準(zhǔn)，另外還應(yīng)當(dāng)依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；或者作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立由政府辦公室報本級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。
傳統(tǒng)的中國行政法學(xué)理論根據(jù)行政機(jī)關(guān)的管理對象對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分類，將行政機(jī)關(guān)分為外部管理行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)。辦公廳（包括辦公室）被視為一種內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對象是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及人員，通常不具有行政主體資格，與機(jī)關(guān)事務(wù)局、編制委員會、研究室、檔案局、人事、財務(wù)、后勤等工作機(jī)關(guān)相并列；而發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)、體育、計劃生育、公安、民政、司法、監(jiān)察、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、商務(wù)、教育、廣播電視、工商、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)則被視為外部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對象是作為外部行政相對人的個人、組織，通常不具有行政主體資格。⑹根據(jù)這種理論劃分，政府法制機(jī)構(gòu)通常以“政府法制辦公室”的名稱出現(xiàn)，理應(yīng)劃歸內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)之列，其法律地位應(yīng)與政府辦公室、政府機(jī)關(guān)事務(wù)局、政府編制委員會辦公室、政府研究室、檔案局、人事局、財政局等工作機(jī)關(guān)是平起平坐的，不應(yīng)作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在。
注：⑹張樹義主編，《行政法與行政訴訟法》（2001年全國律師資格考試指定用書），第14頁，法律出版社2001年3月版
但是這里有存在一個悖論，即地方各級人民政府法制辦公室如果采取縣級以上地方各級人民政府的工作部門這種方式設(shè)立，它就與上述的發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)等各類局級單位并列，成為一個與外部管理行政機(jī)關(guān)同伍的內(nèi)部行政機(jī)關(guān)，變成了“四不像”。因此我覺得，對行政主體劃分的行政法學(xué)理論應(yīng)該重新構(gòu)建，政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性需要一部新的法律或者法規(guī)加以明確，建議國家制定一部《地方各級人民政府法制機(jī)構(gòu)組織法》或者《地方各級人民政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，以特別法彌補(bǔ)以上現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之不足。⑺
注：⑺山東省泰安市寧陽縣政府法制辦的張明勇在《論政府法制工作的改革》（原載博士教育網(wǎng)-）一文中提出：“從立法上明確政府法制機(jī)構(gòu)的地位和名稱。建議國務(wù)院盡快制定《政府法制工作條例》，明確政府法制機(jī)構(gòu)為同級政府的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，這樣從中央到地方政府法制機(jī)構(gòu)在編制分配、人員配置、工作條件等方面能得到理所當(dāng)然的照顧�！惫P者的思路與其有異曲同工之處。
（三） 市縣政府法制機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)及觀念更新
1、理論界對法制機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的提法
對此，理論界先后有三種提法
（1）人民政府、政府部門領(lǐng)導(dǎo)在法制工作方面的參謀和助手。如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（國發(fā)[1993]72號）、《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)[1999]23號）、《湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（鄂政發(fā)[1994]8號）就是這種提法；
（2）各級人民政府以及政府各部門在全面推進(jìn)依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<全面推進(jìn)依法行政實施綱要>的通知》（國發(fā)[2004]10號）和《湖北省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的若干意見》（鄂政發(fā)[2004]54號）就是這種提法，國務(wù)院秘書長華建敏2005年8月召開的全國法制辦主任、法規(guī)司司長會議上更進(jìn)一步提出政府法制機(jī)構(gòu)是“政府領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的高級參謀、得力助手、合格顧問”。⑻
注:⑻ 轉(zhuǎn)引自張玉印,《在全省法制辦主任法規(guī)處處長會議上的講話》（2006.11.6）,原載《江西政府法制》第11期
（3）人民政府依法行政的主管部門、協(xié)調(diào)部門、監(jiān)督部門和服務(wù)部門。如《黃岡市于全面推進(jìn)依法行政的若干意見》（討論稿，2004年7月1日下發(fā)）就是這種提法；
2、實踐中某些領(lǐng)導(dǎo)干部對法制機(jī)構(gòu)作用認(rèn)識的誤區(qū)
（1）有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機(jī)構(gòu)建設(shè)上下功夫、花力氣。如江西省有的縣級政府法制機(jī)構(gòu)依然只是掛了牌子，有了章子，而沒有落實人員編制，任用的干部有的是兼職，有的是為了解決待遇，嚴(yán)重影響了工作的開展。⑼再如湖北省有的地區(qū)，法制辦獨(dú)立僅憑政府行政首長的一句空話，并沒有編辦正式下達(dá)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的文件。
注：⑼凌成興，《在全省法制辦主任法規(guī)處處長會議上的講話》(2005年12月18日)，原載《江西政府法制》第一期，見江西省政府法制辦網(wǎng)站， 2006-3-23
（2）有的領(lǐng)導(dǎo)干部將依法行政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來，認(rèn)為政府法制機(jī)構(gòu)只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機(jī)構(gòu)人員參與重大決策。如某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府制定招商引資的各種優(yōu)惠政策，通常是行政首長“拍腦袋”自個說了算，不經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)的法律把關(guān)；即便經(jīng)過法制辦審查，也只是把法制辦的意見當(dāng)“耳邊風(fēng)”罷了。
（3）有的領(lǐng)導(dǎo)干部把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機(jī)構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機(jī)構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機(jī)構(gòu)限入“兩難”境地。
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