[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱44185次
（4）有的不關(guān)心法制機構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。
3、法制機構(gòu)工作中存在的現(xiàn)實問題
結(jié)合前文所述，在現(xiàn)有這種體制下，一些政府法制機構(gòu)由于地位偏低，職能偏軟，力量薄弱，往往出現(xiàn)以下情況：
(1)政府法制機構(gòu)對行政復(fù)議工作，只有以政府名義審理案件和草擬行政復(fù)議決定的職權(quán)，最終決定權(quán)仍在政府。對于行政執(zhí)法機關(guān)拒不履行行政復(fù)議決定的，也只能責令其限期履行，而行政執(zhí)法機關(guān)因法制機構(gòu)級別不夠分量，不聽你的，卻不能申請法院強制執(zhí)行，致使像東北一些地方行政相對人選擇到法院尋求司法救濟的行政訴訟案件數(shù)量甚至還大大超過行政復(fù)議案件數(shù)量。
(2)政府法制機構(gòu)對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督范圍過于狹窄。如有的縣級政府法制機構(gòu)僅能對林業(yè)的林權(quán)證、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)證、國有及集體土地確權(quán)、港口、碼頭的審批事項出具法律審查意見，有的地市級政府甚至將一些對行政許可的監(jiān)督工作交給政府公交科去辦，大大削弱了法制機構(gòu)的監(jiān)督職能。
(3)政府法制機構(gòu)的政府應(yīng)訴工作開展缺乏軟硬件保障。如對異地審理的案件，法制機構(gòu)工作人員經(jīng)常因沒有交通工具而無法出庭應(yīng)訴；政府聘請的律師拿代理費，而法制機構(gòu)隨同應(yīng)訴的人員卻沒有專項的應(yīng)訴經(jīng)費，致使一些地方的政府法制機構(gòu)對政府聘請的律師產(chǎn)生抵觸情緒⑽，有的甚至干脆推掉此項職責，讓
政府直接請律師出庭了事。
注：⑽白冬紅（廣州市公職律師事務(wù)所），《我國公職律師制度試點實踐中存在的問題及對策》，原載廣東律師網(wǎng)2007.6.19
(4)對規(guī)范性文件審查備案工作馬虎應(yīng)付，敷衍了事，如審核把關(guān)工作作得不深不細，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領(lǐng)導(dǎo)壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導(dǎo)致出現(xiàn)違法條款；
(5)集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少，范圍偏小。一些政府法制機構(gòu)每年僅開展1—2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)�；腿婊膱�(zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。
(6)政府法制機構(gòu)由于受各種原因的限制，對于違法行政行為往往是對“事”不對“人”，即就事論事，對事處理多，對人的處理少。對違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)，而沒有直接處理權(quán)，結(jié)果往往是違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)懲處，不能從根本上解決問題。
4、如何更新觀念
針對前面所述，筆者認為政府法制工作是政府的一項基礎(chǔ)性、綜合性、全局性工作，其總?cè)蝿?wù)是全面推進依法行政，總目標是建設(shè)法治政府；而政府法制機構(gòu)是協(xié)助政府全面推進依法行政的參謀、助手和法律顧問。我們應(yīng)當認真研究這個“總?cè)蝿?wù)”、“總目標”及“參謀、助手和法律顧問”的內(nèi)涵，并由此準確把握政府法制機構(gòu)的職能定位和工作任務(wù)。我們應(yīng)當善于從黨委、政府工作的全局上考慮問題，在黨委、政府的全局工作中找準自己的位置，通過在黨委、政府的全局性工作中發(fā)揮政府法制機構(gòu)的職能作用，擴大政府法制機構(gòu)的影響。政府法制機構(gòu)如果從狹隘的部門觀念出發(fā)，把自己定位于秘書班子或純粹的辦理法律事務(wù)的機構(gòu)，消極被動地應(yīng)付黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的或部門提出的工作任務(wù)，就難以適應(yīng)形勢發(fā)展對政府法制機構(gòu)所提出的要求，難以承擔起協(xié)助政府全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的歷史使命，就可能錯過政府法制工作發(fā)展的良好機遇。我們應(yīng)當克服狹隘的部門觀念和消極被動辦理具體法律事務(wù)的觀念，樹立全局觀念、主動和全方位服務(wù)觀念、整體推進依法行政的觀念，既要善于辦好政府的日常性法律事務(wù)，又要善于協(xié)助政府從宏觀上、整體上全面推進依法行政，站在各級政府行政首長的角度思考問題。⑾
注：⑾劉新年，《做好新形勢下市縣政府法制工作的幾點思考》，原載《政府法制工作》2005年第22期，湖南省人民政府法制辦公室編，2005.8.20
四、省級以下法制機構(gòu)建設(shè)的相關(guān)建議和思考
（一）法制機構(gòu)的名稱規(guī)范
目前，各級政府及部門法制機構(gòu)的名稱可以說是五花八門，如國務(wù)院稱法制辦，國務(wù)院部委稱條法司，省政府稱法制辦，省政府部門稱政策法規(guī)處、條法處、法制辦，市縣政府稱法制辦、法制科，市縣政府部門稱法制處（股）、政策法規(guī)科、法規(guī)科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)法制員、法制干事，水利部門稱水政處（股）、稅務(wù)部門稱稅政處、征管科。建議統(tǒng)一其名稱，全國統(tǒng)一稱為法制辦，避免局、辦、室、處、科并存的混亂局面。
（二）省級以下政府法制機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置類型
以湖北省縣級政府法制機構(gòu)設(shè)置類型為例,對法制機構(gòu)的安排出現(xiàn)了三種情況：一種是把法制辦作為政府辦公室管理的機構(gòu)，明確為正科級或副科級，此類情況全省有45個縣市，占44.6% ；第二種情況是把法制辦作為政府辦內(nèi)的一個科室，與政府辦內(nèi)其他科室一樣，但有的工作可以法制辦名義開展，全省有39個縣如此，占39.6% ；第三種情況是機構(gòu)改革中仍作為政府直屬辦事機構(gòu)保留，或者機構(gòu)改革以后又改為直屬機構(gòu)，但全省僅有16個縣市，占15.8% .
目前在理論界，出現(xiàn)了四種不同觀點，對地方政府法制工作影響很大：
1、有人認為：將政府法制機構(gòu)與司法行政機關(guān)合并，由司法行政機關(guān)負責政府立法和規(guī)范性文件審查工作，以擴大司法行政機關(guān)職能。⑿
注：⑿池皖白（安徽夏商周律師事務(wù)所律師）：《正義來自公平——從國家法制層面思考司法公正和社會公正若干問題》，原載第七屆中國律師論壇
2、有人認為，應(yīng)整合法制機構(gòu)。將原縣級司法局與政府法制辦合并，組建法制局(辦)并列入政府工作部門(組成局)。原縣級司法局的法定管理職能如律師、公正的行業(yè)管理職能，交由相關(guān)行業(yè)協(xié)會組織來行使；民事調(diào)解和普法宣傳職能由新組建的縣鄉(xiāng)兩級法制機構(gòu)和人民法院行使。這既符合精簡機構(gòu)和法制統(tǒng)一的原則，也起到整合“法制資源”的作用。⒀
注：⒀梁世鋒，《淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進依法行政存在的問題及對策》，原載《政府法制工作》2006年第19期，湖南省政府法制辦編，2006.10.23
3、有人認為，由于實踐中政府法制監(jiān)督相對淡化，法制監(jiān)督存在一些制度上的缺陷：如政府法制監(jiān)督依據(jù)不明確、政府法制機構(gòu)缺乏主體地位、政府法制監(jiān)督缺乏完整體系、政府法制監(jiān)督范圍過窄、政府法制監(jiān)督手段乏力，職能難以充分發(fā)揮。因此建議，將政府法制機構(gòu)承擔的部分監(jiān)督職能分解到監(jiān)察部門或相關(guān)的行政部門。⒁
注：⒁盧申偉，《關(guān)于強化政府法制監(jiān)督的思考和建議》，原載福建省政府法制信息網(wǎng)，2007.3.15
4、有人認為，要強化政府法制職能部門。各級政府的法制辦公室要從政府辦公廳（辦公室）中分離出來，提升其地位，變成一個獨立的相當于香港律政司那樣的法律地位的政府法制職能部門（不同于司法行政部門）。新設(shè)立的政府法制職能部門行使政府立法草擬、行政執(zhí)法指導(dǎo)與監(jiān)督和政府法律顧問（處理政府所有法律事務(wù)）的職能。撤銷政府各職能部門的法制工作機構(gòu)，把有限的法律資源集中到政府法制職能部門，并將原先由政府各部門法制工作機構(gòu)承擔的職能統(tǒng)一由政府法制職能部門來行使。這樣，既可以進一步精簡機構(gòu)，裁減人員，又可以充分有效地發(fā)揮政府現(xiàn)有法律人才的作用。⒂
注：⒂海南省財政廳編寫，《試論推進依法行政的體制保障》，原載海南人大網(wǎng)
筆者認為第一和第三種觀點的提出嚴重影響了地方政府法制工作的有力開展，不利于調(diào)動廣大地方政府法制工作者的積極性。政府法制部門應(yīng)具有相對獨立性。政府法制部門雖然也是政府部門之一，但法制工作的性質(zhì)決定了其特殊性，政府法制部門必須和其他政府部門相對獨立，獨立性應(yīng)體現(xiàn)在政府法制部門只對行政首長負責，并且直接受行政首長領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政復(fù)議活動不受其他機關(guān)，團體和個人的干涉，只有這樣，政府法制部門才能真正地行使自身職權(quán)，開拓工作。
（三）省級以下政府部門法制機構(gòu)的設(shè)置情況和存在的問題
政府各行政執(zhí)法部門的法制機構(gòu)多為政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以科室、股室名義出現(xiàn)。但各個行政執(zhí)法部門的法制機構(gòu)建設(shè)發(fā)展并不平衡。如筆者所在地區(qū)的42家行政執(zhí)法主體單位中，設(shè)有專門的法制工作機構(gòu)的有20家，占行政執(zhí)法主體單位47.6 ％；有專兼職法制工作人員的10家，占行政執(zhí)法主體單位23.8％；沒有專兼職法制工作人員的12家，占行政執(zhí)法主體單位28.6％。有的單位還在基層委托執(zhí)法單位實行了法制員工作制度。再如在2002年的政府機構(gòu)改革中，溫嶺市政府堅持法制機構(gòu)只能加強不能削弱的原則，在審核“三定”方案時，對執(zhí)法任務(wù)較重的單位，核定單獨設(shè)立法制科。在機關(guān)人員和內(nèi)設(shè)機構(gòu)都裁減20％的情況下，部門的法制機構(gòu)不但不減少，反而比改革前增加50％。如交通局原來5個科室，改革后只能設(shè)4個科室，他們在全局率先建立“交通行政執(zhí)法大隊”的同時，單獨設(shè)立法制科。農(nóng)林局雖然行政編制只有十幾名，這次改革后也專設(shè)了法制科，做到執(zhí)法和監(jiān)督相分離。公安局法制科人員已增加到11人，對全市公安干警實行“一案一考評，一所一檔案，一月一通報”，該局連續(xù)幾年被評為全省執(zhí)法優(yōu)勝單位。工商局法制科對執(zhí)法案件實行“事前、事中、事后”的全過程監(jiān)督，取得了較好的效果。其他執(zhí)法任務(wù)較重的如財政地稅、國稅、建設(shè)、國土、計生、統(tǒng)計等部門都設(shè)置了法制科，并在基層站所配備了專職法制員。各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致部門法制機構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡。
除了機構(gòu)設(shè)置, 地市級政府部門法制機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議案件的問題也倍受關(guān)注.現(xiàn)在很多行政相對人寧可向同級人民政府的法制機構(gòu)去辦理具體復(fù)議事項,也不愿意向上一級政府部門法制機構(gòu)尋求法律救濟.很多人懷疑政府部門系統(tǒng)是上下串通,你去復(fù)議,結(jié)果只可能是維持.因此有人建議取消政府部門法制機構(gòu)的具體實施復(fù)議職能.
（四）省級以下政府法制機構(gòu)的人員、編制及經(jīng)費保障
1、政府法制機構(gòu)人員情況
（1）設(shè)置類型：{1}專職，是指有本單位行政編制，且專門從事法制機構(gòu)工作的人員；{2}兼職，是指有本單位行政編制，在從事法制工作的同時，兼做其他工作的人員；{3}借調(diào)，是指沒有本單位行政編制，臨時從事法制工作的人員。
（2）人員配備問題
結(jié)合前文所提及的《湖北省縣級政府復(fù)議機構(gòu)調(diào)查報告》，筆者認為，在法制機構(gòu)人員配備方面存在如下問題：：
一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機構(gòu)設(shè)置情況看，政府法制機構(gòu)的設(shè)置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府基本上未設(shè)置專門的機構(gòu)。從人員分配來看，國務(wù)院法制機構(gòu)人員編制為200人，省級法制機構(gòu)一般為40—70人，地市政府法制機構(gòu)一般為10—20人，縣級法制機構(gòu)一般4人左右，有的甚至只有2人，多數(shù)還是身兼數(shù)職。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強下弱的“倒三角”態(tài)勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。
二是政府法制機構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識結(jié)構(gòu)看，目前，政府法制機構(gòu)的部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求，職前大學法律本科畢業(yè)生的比例不高，大部分法制人員都沒有通過國家司法考試。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)，35歲以下的法制工作人員寥寥無幾。從個人狀況看，政府法制機構(gòu)工作專業(yè)性較強，個人發(fā)展受限制，僅有《公證法》第十九條規(guī)定具有本科以上學歷，從事法制工作滿十年的公務(wù)員，已經(jīng)離開原工作崗位，經(jīng)考核合格的，可以擔任公證員。 一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調(diào)動工作人員的積極性和主動性。法律專業(yè)畢業(yè)的人才也很難留在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)從事基層工作。
三是法制工作人員專職化程度不高，力量薄弱，與政府是否是隸屬關(guān)系沒有理順。以湖北省為例，由于有的縣級政府法制機構(gòu)是在政府辦公室內(nèi)設(shè)，并沒有明確的定編，因此全省縣級政府法制機構(gòu)定編數(shù)無法準確統(tǒng)計。目前，在縣法制辦或法制科任職的，全省281人，平均每個縣、市（區(qū)）只有2.78人。其中包括37名縣政府辦公室副主任兼任法制辦主任而主要精力不在法制辦的，還包括7名兼職從事法制工作的，以及為解決職務(wù)待遇只在法制科掛名的。人員配備各地差別也較大。按281人計算，在崗人數(shù)在4人以上的有25個縣市，占24.7% ；在崗數(shù)3人的有36個縣市，占35.6% ；在崗數(shù)在2人以下的有27個縣市，占26.7% .（其中13個縣市在崗數(shù)只有1人，并且其中6個縣市只有一名兼職人員）。281人中，直接從事行政復(fù)議工作的人員只有72名專職和92名兼職的，共164人，平均一個縣只有1.6人。離省政府若干意見的要求（3名辦案人員）相差太大。281人即使全部用來負責行政復(fù)議工作，也達不到省政府的要求。
對上述存在的問題，解決辦法有以下三點：
一是改變“倒三角”的工作體制，將依法行政工作重心下移，加強基層政府法制機構(gòu)設(shè)置。要在全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)一級政府設(shè)置政府法制機構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地市級以下政府法制機構(gòu)力量，使地市法制機構(gòu)人員達到20人以上，縣級達到10人，鄉(xiāng)級達到3—5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。
二是對政府法制機構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標”，制定“硬指標”。首先修改《地方各級政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第七條關(guān)于“縣級以上各級政府不得要求下級政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對口的行政機構(gòu)”的限制性規(guī)定，增加“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”的彈性條款，由國務(wù)院科學地制定出一個量化標準，確定政府法制機構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費保障與當?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能政府法制機構(gòu)的設(shè)置與當?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。
三是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機構(gòu)負責，各級政府法制機構(gòu)不再是當?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實施機構(gòu)，使政府法制機構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。建議建立全國法制系統(tǒng)內(nèi)部的干部任職交流制度，讓經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法制干部到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的法制機構(gòu)掛職鍛煉。
2、政府法制機構(gòu)的編制問題
根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006年1月1日施行）：
第二條：……公務(wù)員指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。
第十條 中央公務(wù)員主管部門負責全國公務(wù)員的綜合管理工作�？h級以上地方各級公務(wù)員主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級各機關(guān)的公務(wù)員管理工作。
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