[ 曹康泰 ]——(2002-5-13) / 已閱32743次
(二)把可持續(xù)發(fā)展的思想切實貫穿于農業(yè)法制建設中，重視生態(tài)保護和環(huán)境建設
自然資源是最重要的農業(yè)秤要素。農業(yè)領域的許多立法項目涉及自然資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護問題，有些立法本身即屬于典型的自然資源立法，如森林法、草原法、水法、水土保持法、野生動物法等�，F(xiàn)行農業(yè)領域的一些資源立法由于受立法時認識的局限，未能充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。1992年召開的世界環(huán)境與發(fā)展大會，提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，要求人類在利用環(huán)境和資源的過程中認真協(xié)調好社會、經濟和生態(tài)等各種因素之間的關系，這是人類認識和發(fā)展戰(zhàn)略的一個重大轉折。我國政府高度重視可持續(xù)發(fā)展問題，專門制定了《中國21世紀議程》和有關的行動方案，并明確提出實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略�？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求在相關的立法中引入符合市場經濟規(guī)律和市場機制要求的法律調整手段，突出經濟、社會和環(huán)境之間的協(xié)調與統(tǒng)一。但是，如何在農業(yè)法制建設中全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，還需要我們認真研究。
(三)進一步發(fā)揮市場機制在農業(yè)資源配置中的基礎性作用
我國現(xiàn)行農業(yè)領域的法律、行政法規(guī)，許多是在20世紀80年代和90年代初制定的。由于當時，改革還處于由計劃經濟體制向有計劃的商品經濟體制轉變、并探索建立社會主義市場經濟體制的過程中，這些法律、行政法規(guī)必然帶有計劃經濟體制的色彩，比如：以行政權力配置資源，忽視市場機制在資源配置中的基礎性作用，導致自然資源利用效率低下；注重對資源的一般性管理，而對資源的資產性管理重視不夠，導致自然資源的經濟價值得不到真實的體現(xiàn)，使資源性資產長期處于粗放利用的狀態(tài)，浪費比較嚴重等。在社會主義市場經濟條件下，必須高度重視市場機制在資源配置中的基礎性作用，實行自然資源的有償使用，顯化自然資源的經濟價值，建立自然資源使用權流轉制度，充分發(fā)揮價格杠桿的作用。農業(yè)法制建設如何全面體現(xiàn)社會主義市場經濟的客觀要求，以及如何強化政府對農業(yè)的干預和宏觀調控，促進經濟、社會和環(huán)境之間的協(xié)調和統(tǒng)一，需要我們進一步認真研究。比如，如何使農業(yè)承包成為合理配置農業(yè)生產力和生產要素的重要手段，以促進農業(yè)生產要素流轉，提高資源配置效率；如何實行水資源的有償使用，充分發(fā)揮取水權轉讓在合理配置水資源中的積極作用；如何加大對農業(yè)的支持和保護力度，完善投入機制和補貼方式；如何提高農民在市場競爭中的組織化程度等，需要在將來的農業(yè)立法中認真處理、逐步完善。
(四)應對科技發(fā)展所引發(fā)的新的法律問題，運用法律手段引導和規(guī)范農業(yè)科技進步
科學技術的發(fā)展與進步，特別是信息和生物技術所引發(fā)的高科技革命，給社會和經濟的發(fā)展帶來了新的活力，同時也產生了一些新的法律問題。法律在為科技進步創(chuàng)造良好環(huán)境的同時，應當積極引導和規(guī)范科技的發(fā)展。農業(yè)科技要發(fā)展，法律保障必不可少。當前，在農業(yè)立法領域，迫切需要高度重視并抓緊研究科技發(fā)展給農業(yè)帶來的影響，特別是負面的影響。興利除弊，因勢利導。既要利用最新的農業(yè)科技成果造福人類，又要避免其對環(huán)境和人類可能產生的危害或潛在的危害。建立、健全促進和規(guī)范農業(yè)科技發(fā)展的法律制度和措施。在農業(yè)科技領域，農業(yè)生物技術得到了迅猛的發(fā)展，特別是轉基因生物技術的出現(xiàn)，使生物體遺傳性狀發(fā)生了重大改變，為農業(yè)生產帶來了巨大的變革，也對整個經濟和社會的發(fā)展產生了巨大影響，從而可能對人類健康以及生態(tài)環(huán)境帶來一定的危害。這已引起科學界和公眾的廣泛關注，并直接影響到生物技術的向前發(fā)展和廣泛應用。建立生物技術安全管理法規(guī)以及科學、合理的安全評估體系和防范措施，成為世界各國生物技術發(fā)展所面臨的重大課題。目前，我國已經制定了農業(yè)轉基因生物安全管理方面的行政法規(guī)和配套規(guī)章，建立了安全評價、進出口管理和標識管理等方面的制度和措施。但是，如何進一步落實好這些制度和措施，還需要我們認真研究。
(五)以加入世貿組織為契機，加快農業(yè)行政管理體制改革
加入世貿組織對農業(yè)的挑戰(zhàn)，從根本上講都與農業(yè)管理體制有關。農業(yè)對外開放實際上是我國農業(yè)進行以市場取向為改革目標的繼續(xù)和延伸。應對農業(yè)加入世貿組織，必須加快農業(yè)管理體制的改革，為提高我國農業(yè)競爭力創(chuàng)造必要的體制條件。要以加入世貿組織為契機，轉變農業(yè)行政管理職能，從過去的農業(yè)生產管理，向提高農業(yè)生產的競爭力轉變，從計劃管理和行政干預轉變?yōu)樘峁熬G箱”公共物品服務，從過去的單一產量目標，向增加農民收入、質量安全和可持續(xù)發(fā)展重多目標轉變，從過去的農業(yè)政策管理，向農村發(fā)展綜合規(guī)劃轉變，強化政府在農業(yè)領域的統(tǒng)籌協(xié)調與宏觀調控職能，減少對農業(yè)經濟事務的行政性審批，做到政企分開。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，理順農業(yè)領域的行政執(zhí)法體制，合理配置行政執(zhí)法權，防止多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，提高農業(yè)領域的行政執(zhí)法效率。堅決執(zhí)行中央關于收支兩條線管理和黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規(guī)定，從源頭上預防和治理腐敗。
(六)研究、借鑒農業(yè)生產力發(fā)展水平較高的世貿組織成員運用法律手段調整和支持農業(yè)的成功經驗，完善我國農業(yè)法制
世貿組織成員、特別是農業(yè)生產力發(fā)展水平較高的成員在運用法律手段調整和支持農業(yè)方面有一些比較成功的經驗，值得我們參考、借鑒。一是，通過嚴密的法律制度和措施來干預、支持和保護國內農業(yè)，實施對農業(yè)的宏觀調控。例如，美國在羅斯福新政時期就制定《農業(yè)調整法》，通過立法并在法律的框架內強化政府對農業(yè)的干預。在美國，不管民主、共和兩黨誰來執(zhí)政，法律始終是政府干預農業(yè)的重要手段。1996年的《美國聯(lián)邦農業(yè)發(fā)展和改革法》，就是一個典型的農業(yè)支持和保護法案。該法案通過無追索權貸款和農產品銷售貸款確立了農產品銷售保護價制度；通過制定促進農產品出口計劃、潛在市場開發(fā)計劃以及市場發(fā)展計劃等貸款或援助形式幫助本國農產品提高國際競爭力。二是，在法律的框架下，對農業(yè)政策進行調整，從法律上明確對農業(yè)的支持和保護。例如，1998年的《歐盟2000年議程》，通過將價格支持補貼轉為對貧瘠低產地區(qū)農業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護和市場營銷的支持來保護成員國的利益。韓國的《世貿組織履行特別法》規(guī)定對受加入世貿組織影響的農民進行補貼。三是，政府通過政策引導、宏觀調控和強化執(zhí)法等實施對農業(yè)的干預。例如，在美國任何組織一旦發(fā)展到足以實施行業(yè)壟斷或者價格壟斷的時候，司法機關就會以“反壟斷法”為由，強制將其分解或者責令其退出，但只有農業(yè)合作社是個例外。也就是說，農業(yè)合作社在規(guī)模和市場價格的形成方面不受“反壟斷法”的限制。四是，利用世貿組織規(guī)則和爭端解決機制，維護本國農民和農業(yè)經濟組織的合法利益，促進了整個國內農業(yè)經濟的良性循環(huán)。印度訴美國、歐盟對大米、海產品進行不正當限制案件就是利用世貿組織規(guī)則解決貿易爭端的著名案例。
以上是我們在工作中的一點粗淺認識和體會，不妥之處，歡迎領導和同志們批評指正。
（作者為國務院法制辦公室副主任）
附件
截止2002年3月底，在農業(yè)領域，全國人大及其常委會審議通過的法律和有關法律問題的決定共19件，國務院制定行政法規(guī)62件（現(xiàn)行有效）。具體情況是：
1.在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、動植物檢疫、農業(yè)環(huán)保、農業(yè)科技、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村合作經濟方面，制定法律10件、行政法規(guī)24件。主要有：農業(yè)法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、農業(yè)技術推廣法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、種子法（2000年7月8日九屆全國人大常委會第十六次會議通過）、土地管理法（1986年6月25日六屆全國人大常委會第十六次會議通過，根據1988年12月29日七屆全國人大常委會第五次會議《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》修正，1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過）、草原法（1985年6月18日六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、漁業(yè)法（1986年1月20日六屆全國人大常委會第十四次會議通過，根據2000年10月31日九屆全國人大常委會第十八次會議《關于修改＜中華人民共和國漁業(yè)法＞的決定》修正）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法（1996年10月29日八屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、動物防疫法（1997年7月3日八屆全國人大常委會第二十六次會議通過）、進出境動植物檢疫法（1991年10月30日七屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、野生動物保護法（1988年11月8日七屆全國人大常委會第四次會議通過）、水產資源繁殖保護條例（1979年2月10日國務院發(fā)布）、獸藥管理條例（1987年5月21日國務院發(fā)布，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜獸藥管理條例＞的決定》修訂公布）、漁業(yè)法實施細則（1987年10月14日國務院批準，1987年10月20日農牧漁業(yè)部發(fā)布）、土地復墾規(guī)定（1988年11月8日國務院發(fā)布）、漁業(yè)資源增殖保護費征收使用辦法（1988年10月9日國務院批準，1988年10月31日農業(yè)部、財政部、國家物價局令第一號發(fā)布）、漁港水域交通安全管理條例（1989年7月3日國務院發(fā)布）、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例（1990年6月3日國務院發(fā)布）、農民承擔費用和勞務管理條例（1991年12月7日國務院發(fā)布）、植物檢疫條例（1983年1月3日國務院發(fā)布，1992年5月13日根據《院務院關于修改＜植物檢疫條例＞的決定》修訂發(fā)布)、農業(yè)化學物質產品行政保護條例（1992年12月25日國務院批準，1992年12月26日化學工業(yè)部發(fā)布）、草原防火條例（1993年10月5日國務院發(fā)布）、水生野生動物保護實施條例（1993年9月17日國務院批準，1993年10月5日農業(yè)部令第一號發(fā)布）、種畜禽管理條例（1994年4月15日國務院發(fā)布）、基本農田保護條例（1994年8月18日國務院發(fā)布，1998年12月27日國務院重新公布）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例（1994年12月20日國務院發(fā)布）、野生植物保護條例（1996年9月30日國務院發(fā)布）、進出境動植物檢疫法實施條例（1996年12月2日國務院發(fā)布）、植物新品種保護條例（1997年3月20日國務院發(fā)布）、農藥管理條例（1997年5月8日國務院發(fā)布，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜農藥管理條例＞的決定》修訂發(fā)布）、糧食收購條例（1998年6月6日國務院發(fā)布）、糧食購銷違法行為處罰辦法（1998年8月5日國務院發(fā)布）、土地管理法實施條例（1991年1月4日國務院發(fā)布，1998年12月27日國務院重新發(fā)布)、飼料和飼料添加劑管理條例(1999年5月29日國務院發(fā)布，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜飼料和飼料添加劑管理條例＞的決定》修訂發(fā)布）、農業(yè)轉基因生物安全管理條例（2001年5月23日國務院公布）等。
2.在林業(yè)方面，制定法律和有關法律問題的決定6件（其中3件屬重復統(tǒng)計）、行政法規(guī)14件（其中3件屬重復統(tǒng)計）。主要有：第五屆全國人民代表大會第四次會議關于開展全民義務植樹運動的決議（1981年12月13日）、森林法（1979年2月23日五屆全國人大常委會第六次會議原則通過試行，1984年9月20日六屆全國人大常委會第七次會議通過，根據1998年4月29日九屆全國人大常委會第二次會議《關于修改＜中華人民共和國森林法＞的決定》修正）、野生動物保護法（屬重復統(tǒng)計）、種子法（屬重復統(tǒng)計）、進出境動植物檢疫法（屬重復統(tǒng)計）防沙治沙法（2001年8月31日九屆全國人大常委會第二十三次會議通過）、國務院關于開展全民義務植樹運動的實施辦法（1982年2月27日國務院發(fā)布）、軍隊營區(qū)植樹造林與林木管理辦法（1982年12月20日國務院、中央軍委發(fā)布）、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法（1985年6月21日國務院批準，1985年7月6日林業(yè)部發(fā)布）、森林采伐更新管理辦法（1987年8月25日國務院批準，1987年9月10日林業(yè)部發(fā)布）、野生藥材資源保護管理條例（1987年10月30日國務院發(fā)布）森林防火條例（1988年1月16日國務院發(fā)布）、森林病蟲害防治條例（1989年12月18日國務院發(fā)布）、陸生野生動物保護實施條例（1992年2月12日國務院批準，1992年3月1日林業(yè)部發(fā)布）、城市綠化條例（1992年6月22日國務院發(fā)布）、植物檢疫條例（屬重復統(tǒng)計），自然保護區(qū)條例（1994年10月9日國務院發(fā)布）、野生植物保護條例（屬重復統(tǒng)計）、植物新品種保護條例（屬重復統(tǒng)計）、森林法實施條例（2000年1月29日國務院發(fā)布）等。
3.在水利方面，制定法律4件、行政法規(guī)19件。主要有：水法（1988年1月21日六屆全國人大常委會第二十四次會議通過）、水土保持法（1991年6月29日七屆全國人大常委會第二十次會議通過）、防洪法（1997年8月29日八屆全國人大常委會第二十七次會議通過）、水污染防治法（1984年5月11日六屆全國人大常委會第五次會議通過，根據1996年5月15日八屆全國人大常委會第十九次會議《關于修改＜中華人民共和國水污染防治法＞的決定》修正）、水利工程水費核訂、計收和管理辦法（1985年7月22日國務院發(fā)布）、航道管理條例（1987年8月22日國務院發(fā)布）、河道管理條例（1988年6月10日國務院發(fā)布）、開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定（1988年9月1日國務院批準，1988年10月1日國家計劃委員會、水利部令第一號發(fā)布）、關于蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要（1988年10月27國務院批轉，水利部發(fā)布）、城市節(jié)約用水管理規(guī)定（1988年11月30日國務院批準，1988年12月20日建設部令第一號發(fā)布）、水庫大壩安全管理條例（1991年3月22日國務院發(fā)布）、防汛條例（1991年7月2日國務院發(fā)布）、大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例（1991年2月15日國務院發(fā)布）、水土保持法實施條例（1993年8月1日國務院發(fā)布）、取水許可制度實施辦法（1993年8月1日國務院發(fā)布）、城市供水條例（1994年7月19日國務院發(fā)布）、淮河流域水污染防治暫行條例（1995年8月8日國務院發(fā)布）、水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法（1997年2月25日國務院印發(fā)）、水污染防治實施細則（1989年7月12日國務院批準，1989年7月12日國家環(huán)境保護局令第一號發(fā)布，2000年3月20日國務院重新發(fā)布）、蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法（2000年5月27日國務院發(fā)布）、長江河道采砂管理條例（2001年10月25日國務院發(fā)布）、長江三峽工程建設移民條例（1993年8月19日國務院發(fā)布，2001年2月21日修訂公布）、軍用飲食供應站供水站管理辦法（1989年10月4日國務院、中央軍委批準，1989年11月17日民政部、總后勤部令第一號發(fā)布）等。
4.在氣象方面，制定法律1件、行政法規(guī)1件。即氣象法（1999年10月31日九屆全國人大常委會第十二次會議通過）、人人影響天氣管理條例（2002年3月19日國務院公布）。
5.在其他涉農方面，制定法律1件、行政法規(guī)7件。主要有：村民委員會組織法（1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過）、城鄉(xiāng)集市貿易管理辦法（1983年2月5日國務院發(fā)布）、耕地占用稅暫行條例（1987年4月1日國務院發(fā)布）、國務院關于對農業(yè)特產收入征收農業(yè)稅的規(guī)定（1994年1月30日國務院發(fā)布）、全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定（1991年7月25日國務院發(fā)布）、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例（1993年6月29日國務院發(fā)布）、農村五保供養(yǎng)工作條例（1994年1月23日國務院發(fā)布）、棉花質量監(jiān)督管理條例（2001年8月3日國務院發(fā)布）等。
2002年5月8日中國人大新聞
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