[ 傅美容 ]——(2009-10-10) / 已閱35268次
我國現(xiàn)有的戶籍制度是城市農(nóng)民工遭受歧視的制度性根源。我國特有的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度源自1951年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》，1958年1月全國人大頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，最終以法律形式確定下來。這一條例的制定，以戶籍制度形成了城市和農(nóng)村居民的身份壁壘。以戶籍制度為基礎(chǔ)的壁壘，事實上是將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的社會身份，兩種就業(yè)、兩種公共服務(wù)制度，不同的身份代表著不同的權(quán)利、地位和機會，政策與制度對具有城市戶口與農(nóng)村戶口的人明顯持雙重標準：保護前者而限制后者，就業(yè)歧視也就在這種體制下自然而然產(chǎn)生了。由于戶籍制度的壁壘，農(nóng)民工無法融入城市，形成漂泊不定的流動人口。由于他們在城市中沒有正式的身份，在教育、住房、社會保障等方面面臨著一系列的困難，不但如此，還要繳納名目繁多的如贊助費、各項管理費等多項不合理費用，增加了他們進城打工的成本。戶籍制度使得農(nóng)民失去了遷徙的自由，進一步擴大了已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)差別，使城市化滯后，形成中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展畸形。所以要改變農(nóng)民工就業(yè)受歧視的現(xiàn)狀，必須要從根源入手一一改變現(xiàn)有的戶籍制度。
（二）法律上的原因
1.立法缺位及規(guī)定不完善
第一，現(xiàn)行憲法未規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)。我國1954年憲法明確規(guī)定了公民享有居住和遷徙的自由。而1975年憲法和1978年憲法則取消了公民的遷徙自由權(quán)利，現(xiàn)行憲法即1982年憲法也沒有恢復(fù)公民的這一權(quán)利。導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益受到損害、法益缺位、救濟不暢等問題的出現(xiàn)固然有多方面的原因，但從源頭上講，這與我國現(xiàn)行憲法沒有賦予公民遷徙自由權(quán)，作為以限制公民流動或?qū)嵸|(zhì)上限制農(nóng)民流動為己任的戶籍制度依然合法存在有很大關(guān)系。沒有憲法保障下的遷徙自由，在實際生活中處于“二等公民”地位的農(nóng)民工即使進入城鎮(zhèn)，其擇居權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等也就只能是一句空話。[蘭建勇、李輝敏、楊福忠、竇竹君：《農(nóng)民工權(quán)益法律保障機制研究》，載《河北法學(xué)》2005年第6期。]
第二，勞動法規(guī)定存在缺漏。1995年實施的《勞動法》對于依法調(diào)整勞動關(guān)系，規(guī)范用人單位的行為，維護勞動者的合法權(quán)益具有重要作用，但《勞動法》本身存在立法缺陷，主要表現(xiàn)為適用范圍過窄，對于“就業(yè)歧視”的規(guī)定沒有涉及到戶籍歧視，這就造成農(nóng)民工維護合法權(quán)益遭遇法律困境；現(xiàn)有規(guī)定過于原則，缺乏具體法律責(zé)任的規(guī)定。
第三，缺乏關(guān)于就業(yè)歧視的救濟程序。根據(jù)1993年7月6日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》的規(guī)定，就業(yè)歧視不包括在勞動爭議受案范圍之內(nèi)。此外我國當(dāng)前法律規(guī)定的勞動爭議受案范圍，均以勞動者與用人單位已經(jīng)訂立書面勞動合同或建立事實勞動關(guān)系為基本前提，但許多就業(yè)歧視發(fā)生在就業(yè)前勞動者尚未與用人單位簽訂勞動合同時，使得法律在面對就業(yè)歧視時也是有心無力，更毋庸論及相關(guān)責(zé)任人的追究與受害人的損害賠償。另外，在我國就業(yè)歧視的救濟機構(gòu)的設(shè)置也存在不當(dāng)之處，現(xiàn)有的勞動行政部門、工會、法院和勞動仲裁機構(gòu)中沒有專門的保護勞動者就業(yè)機會平等、處理就業(yè)歧視爭議的機構(gòu)。因此，在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民工就業(yè)歧視問題不能得到有效的救濟。再者缺乏與《勞動法》配套的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。地方政府不僅沒有出臺針對反農(nóng)民工就業(yè)歧視的規(guī)章，反而是處處限制農(nóng)民工進城就業(yè)的規(guī)定，實在是與我國的立法宗旨背道而馳。
2.勞動執(zhí)法不力
執(zhí)法不力、法律法規(guī)得不到真正的落實是農(nóng)民工就業(yè)備受歧視的另一個重要原因。首先，勞動監(jiān)察機構(gòu)一般為事業(yè)單位，受勞動行政部門委托行使執(zhí)法權(quán)。其隸屬性質(zhì)，使其勞動執(zhí)法工作容易受到來自其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和各級政府部門的執(zhí)法干擾，難以保證獨立執(zhí)法。其次，我國執(zhí)法監(jiān)查力量嚴重不足，面對大量的勞動違法案件，勞動監(jiān)察機構(gòu)根本無力應(yīng)付。再次，勞動監(jiān)察機構(gòu)的級別低、待遇差，難以吸引較高素質(zhì)、專業(yè)性的人員加盟該隊伍，使得執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象更加嚴重。最后，勞動監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法措施不足，只有行政處罰權(quán)與處理權(quán)，在一些案件的處理上力不從心。這使得勞動執(zhí)法的作用得不到有效發(fā)揮。
3.司法上缺乏專門的法律援助機構(gòu)
農(nóng)民工普遍受教育的程度較低，加上傳統(tǒng)文化的影響，使得他們主動維權(quán)的意識不強；少數(shù)農(nóng)民工雖然想維權(quán)卻不知道向何處申訴或無力申訴，這種情況下各級各類法律援助機構(gòu)為農(nóng)民工提供法律援助顯得極為重要。而我國的現(xiàn)實情況卻是此類機構(gòu)少之又少，即使有也是綜合性質(zhì)的而沒有專門針對農(nóng)民工的法律援助機構(gòu)，就算是接受了農(nóng)民工的委托也有很大成分是以一種敷衍的漫不經(jīng)心的態(tài)度予以處理的。而農(nóng)民工這個日益壯大的弱勢群體在各種權(quán)益上所受到的歧視性待遇卻日益嚴重，他們急需為自己受到的不公平待遇討個說法卻心有余而力不足，他們對相關(guān)法律知識知之甚少，不懂得如何去維護自己的正當(dāng)權(quán)益，在企業(yè)面前他們個人的力量顯得非常微不足道，在這種情況下成立一個專門面向農(nóng)民工這個弱勢群體的法律援助機構(gòu)顯得尤為重要。
（三）其他原因
1.農(nóng)民工自身存在不足。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，城市對務(wù)工人員素質(zhì)的要求越來越高。農(nóng)民工素質(zhì)的高低直接影響其就業(yè)及生活。大多數(shù)農(nóng)民工人力資本存量低，缺乏競爭優(yōu)勢，加之我國長期面臨勞動力供大于求的矛盾，就業(yè)競爭十分激烈。能找到一個“飯碗”已是相當(dāng)不容易，農(nóng)民工幾乎不可能通過“勞資博弈”機制來沖破自己受歧視的現(xiàn)狀，對于用人單位的歧視行為他們也只能忍氣吞聲。
2.意識形態(tài)、社會輿論等導(dǎo)致對農(nóng)民工的社會歧視和偏見。長期以來，中國實行城鄉(xiāng)分割。戶籍是一道無形的墻，把農(nóng)村居民和城市居民隔離開來。農(nóng)民在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，城市居民從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)，勞動力和資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間無法充分流動，信息也缺乏溝通，再加上城市居民受教育程度和生活水平總體高于農(nóng)村居民，因此，城市社會長久以來形成一種偏見：把農(nóng)村和農(nóng)民與貧窮和愚昧等同，認為農(nóng)民工就一定人力資本低，他們進入城市就會給城市帶來不穩(wěn)定因素，從而形成“一等公民”的身份優(yōu)勢意識，甚至演化為一種城市的市民性格。面對居于明顯弱勢地位的農(nóng)民工，基本上都是以一種高人一等的姿態(tài)來看待他們，換句話說，就是對農(nóng)民工的歧視。
通過以上原因的分析，我們認識到解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題是一項需要綜合治理，且需要長期努力的浩大工程。以下試圖從法律方面著手進行相應(yīng)的對策探討。
三、解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題的法律對策
（一）完善現(xiàn)有的法律法規(guī)、制定專門的反就業(yè)歧視法
1.在憲法中確認遷徙自由，深化戶籍制度改革。我國憲法目前未明確規(guī)定遷徙自由反而實行限制遷徙自由和實行二元戶籍制度，導(dǎo)致農(nóng)民工無法得到與城市居民同等的待遇，所以必須從我國的根本大法上徹底改變消除歧視的根源。只有在憲法上明確規(guī)定公民的遷徙自由，才能使相應(yīng)的改革具有憲法依據(jù)。將遷徙自由明確地寫入憲法，指明努力的方向，這樣才更有利于公民對抗非法的權(quán)力，消除由此而產(chǎn)生的歧視。
深化戶籍制度改革，關(guān)鍵在于適應(yīng)勞動力市場發(fā)展的客觀要求，逐步實現(xiàn)勞動力在不同勞動力市場中的自由流動。首先，應(yīng)逐步放寬戶口遷移限制，在勞動力流向較集中的大城市實行有條件的準入制。其次，應(yīng)取消以商品糧為標準劃分的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口類別，實行以人口的定居空間、居住空間和主要從業(yè)內(nèi)容為特征界定的戶口類別。這一改革將使戶口失去其利益分配功能和社會身份高低的體現(xiàn)功能，促使戶口真正成為我國公民平等競爭的結(jié)果，而不再是競爭的前提條件。最終消除城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，為農(nóng)民工創(chuàng)造一個由農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。
2.完善勞動法，制定專門的反就業(yè)歧視法
（1）通過完善勞動法來規(guī)制就業(yè)歧視
首先，擴大我國《勞動法》中對就業(yè)歧視的認定范圍。結(jié)合我國國情再借鑒國際勞工公約對就業(yè)歧視下的定義，應(yīng)當(dāng)將政治見解、社會出身以及年齡、容貌、身體狀況等諸項勞動者的自然因素包含在內(nèi)，并加“等”字兜底，以備必要時進行擴張解釋之用。如此，可以將就業(yè)領(lǐng)域中大量存在的事實上的就業(yè)歧視納入法律調(diào)整的范圍。其次，完善我國就業(yè)歧視的救濟程序。在我國當(dāng)前階段，應(yīng)將就業(yè)歧視作為“準勞動爭議”納入勞動爭議的受案范圍。再次，加重對就業(yè)歧視的法律責(zé)任承擔(dān)。我國現(xiàn)行法律對就業(yè)歧視的法律責(zé)任規(guī)定較輕是農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益缺失的一個重要原因。
（2）制定專門的反就業(yè)歧視法
在就業(yè)歧視極其普遍的今天，尤其是在我國農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)受到嚴重侵害的今天，很有必要在現(xiàn)行《勞動法》的基礎(chǔ)上，依據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定盡快制定《反就業(yè)歧視法》，以約束企業(yè)的歧視行為和政府的歧視性政策，維護就業(yè)競爭的公平性，并消除勞動力市場上因無法可依而造成的歧視現(xiàn)象，保護農(nóng)民工及其他勞動者的合法權(quán)益。至于《反就業(yè)歧視法》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含：明確就業(yè)平等、禁止就業(yè)歧視的法律原則，并對就業(yè)歧視的涵義、種類、法律責(zé)任、救濟途徑和措施等進行明確規(guī)定，使其在法律程序上具有可操作性。
從維護農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的角度出發(fā)，制定《反就業(yè)歧視法》至少應(yīng)體現(xiàn)以下幾點精神:其一，拓寬我國禁止就業(yè)歧視的法律法規(guī)之適用范圍。其二，《反就業(yè)歧視法》的條款應(yīng)涵蓋戶籍、民族、地域、種族、性別、宗教、血型等各種類型的就業(yè)歧視，尤其要淡化戶籍、地域、性別等因素對就業(yè)的影響，突出對農(nóng)村勞動者的就業(yè)平等權(quán)的保護。其三，明確規(guī)定違法者承擔(dān)法律責(zé)任，即行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，并制定具有可操作性的制裁、懲罰條款。[張學(xué)亮：《就業(yè)平等權(quán)的法律保護》，載《甘肅理論學(xué)刊》2003年總第160期。]
（二）政府轉(zhuǎn)變職能、加強勞動執(zhí)法
1.政府必須要樹立以人為本、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，實現(xiàn)政府由管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在農(nóng)民工就業(yè)問題上：管理方式上，由防范、限制式管理轉(zhuǎn)向服務(wù)性管理；在服務(wù)理念上，政府是為全社會服務(wù)的政府，而不是為某一類人或某一地區(qū)提供單獨服務(wù)，地方政府更要真實地樹立執(zhí)政為民的理念；在服務(wù)的具體方針上，政府應(yīng)堅持非歧視的原則，公平地對待農(nóng)民工，形成公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工的制度。
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