[ 周鵬龍 ]——(2010-3-10) / 已閱25966次
在采用調(diào)解方式時，由于調(diào)解書或調(diào)解協(xié)議的不可上訴性，上訴這極其重要的監(jiān)督機(jī)制不復(fù)存在。促使一審法官嚴(yán)肅執(zhí)法的壓力也就消失了。民事訴訟法雖然允許當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書申請?jiān)賹彽賹彽睦碛蓛H限于調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律，并且要求當(dāng)事人提供證據(jù)證明，而調(diào)解書一旦生效后，當(dāng)事人事實(shí)上是很難證明法官在調(diào)解中違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，所以能夠申請?jiān)賹彽目赡苄砸蚕喈?dāng)?shù)纳�。在監(jiān)督機(jī)制被相當(dāng)弱化的情況下，要求法官像判決過程中那樣嚴(yán)格執(zhí)行法官是難以做到的辦案質(zhì)量出現(xiàn)這樣或那樣的問題與其說是部分法官素質(zhì)水平不高等個人方面的原因造成的，倒不如說調(diào)解中程序法的約束軟化這一制度方面的原因使然。
（5）、片面強(qiáng)調(diào)調(diào)解率，導(dǎo)致以判壓調(diào)現(xiàn)象增多。幾年來，法院系統(tǒng)將調(diào)解納入崗位目標(biāo)考核中一項(xiàng)加分的項(xiàng)目，并加大了分值。在這種情況下，法院為了在層層的崗位目標(biāo)考核中取得好成績，在審判工作中相對加大了調(diào)解的力度，有的法院給每個庭或?qū)徟腥藛T規(guī)定了一定的調(diào)解比例數(shù)額，使得許多法官為完成這一考核任務(wù)，隨意啟動調(diào)解程序。加之法律對調(diào)解權(quán)的待命和調(diào)解程序的啟動缺乏明確的規(guī)定，使得承辦案件的主審法官與合議庭認(rèn)為必要時可以隨時組織當(dāng)事人調(diào)解，也就是說，不管當(dāng)事人是否同意，案件辦到哪里，主審法官的調(diào)解工作就可以做到哪里。一方面，法官為了達(dá)到限定的調(diào)解比例數(shù)額，隨意、隨時進(jìn)行調(diào)解；另一方面，當(dāng)事人從一開始進(jìn)入訴訟程序，就受到法官主動的調(diào)解，使雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利受到一定壓制，由于目前的審判模式仍然是調(diào)審合一，即調(diào)解人本身就是該案的主審人。這就使法官在調(diào)解不成時，會以審判權(quán)為后盾，告知當(dāng)事人如果他不服從調(diào)解，判決將對其更加不利或如不接受調(diào)解就要拘留等使當(dāng)事人違心接受調(diào)解方案，自然當(dāng)事人自由選擇糾紛解決方式的訴訟權(quán)就受到很大的侵害。過分的強(qiáng)調(diào)調(diào)解，使法院失去調(diào)解本身所具有的獨(dú)特的公正價值。
（6）、 強(qiáng)迫調(diào)解現(xiàn)象依然大量存在。目前，民事案件呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，審判人員的工作任務(wù)也越來越重。有的審判人員為了快遞結(jié)案，片面追求辦案效率，不管雙方當(dāng)事人是否愿意調(diào)解，都強(qiáng)壓著當(dāng)事人調(diào)解，結(jié)果造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，我們認(rèn)為這種做法是與調(diào)解制度的自愿原則相悖的。自愿原則是法院調(diào)解工作首先必須遵循的重要原則，它包括兩方面的內(nèi)容：一是是否采用調(diào)解方式解決糾紛取決于當(dāng)事人雙方的自愿，采用調(diào)解方式解決民事糾紛的，應(yīng)當(dāng)以雙方當(dāng)事人的自愿為前提，經(jīng)過調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議反映當(dāng)事人的真實(shí)意思。對于調(diào)解無效，沒有條件調(diào)解或當(dāng)事人一方或者雙方堅(jiān)持不愿調(diào)解的案件，法院應(yīng)當(dāng)及時判決，而不應(yīng)強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。二是調(diào)解是否達(dá)成協(xié)議也取決于雙方當(dāng)事人的自愿，雙方當(dāng)事人盡管選擇了調(diào)解解決糾紛的方式，但能否達(dá)成調(diào)解協(xié)議，完全取決于雙方當(dāng)事人的自愿，法院不能強(qiáng)迫或施加壓力，迫使當(dāng)事人接受調(diào)解協(xié)議方案。
（7）、該調(diào)解的不予調(diào)解。在審判實(shí)踐中，由于調(diào)解并不是一調(diào)必成，往往需要花費(fèi)辦案人員比較多的精力做予服解釋工作，有的審判人員因?yàn)榕侣闊┗蛉狈δ托�，就直接安排開庭進(jìn)行審理，審理后徑下判，殊不知，這在不經(jīng)意間違反了有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，在民事案件的審理中，離婚案件要求必須進(jìn)行調(diào)解，另外最高人民法院《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十四條明確規(guī)定：下列民事案件，人民法院在開庭審理時應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，（一）婚姻家庭糾紛和繼承糾紛；（二）勞務(wù)合同糾紛;(三)，交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)較為明確的損害賠償糾紛；（四）宅基地和相鄰關(guān)系糾紛；（五）、合伙協(xié)議糾紛；（六）、訴訟標(biāo)的額較小的糾紛。上述規(guī)定，對哪些種類的案件必須進(jìn)行調(diào)解作出了明確的規(guī)定，我們從規(guī)定的幾類案件可以看出，前四類案件如果處理不當(dāng)，容易引起雙方當(dāng)事人矛盾激化，甚至?xí)箼?quán)利得不到維護(hù)的一方采取極端的手段，造成嚴(yán)重的社會后果。這幾類案件要先行調(diào)解，通過耐心的說服工作，努力使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，這樣就能有效地平息社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序。后兩類案件由于案件的性質(zhì)或標(biāo)的較小，調(diào)解條件比較好，當(dāng)事人雙方較易達(dá)成協(xié)議，因此從減少訴訟成本、提高訴訟效率來講，對這類案件先行調(diào)解很有必要，對審判人員來說，審理案件不但要實(shí)體合法，而且要求程序合法，忽視程序有時會對當(dāng)事人的權(quán)益造成不必要的損害，先行調(diào)解就是為了當(dāng)事人的權(quán)益盡早得以實(shí)現(xiàn)而規(guī)定的，因此要耐心細(xì)致的做工作，盡量促使雙方達(dá)成協(xié)議，這樣，才能最大限度的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（8）、 無原則調(diào)解或“和稀泥”。調(diào)解案件時，有的審判人員在事實(shí)未明，是非不分的情況下盲目調(diào)解，根據(jù)自已的主觀臆斷，提出調(diào)解方案，或者一方提出調(diào)解意見后，讓另一方無原則的遷就、讓步，甚至“和稀泥”。這樣必然會損害一方當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有損調(diào)解制度在公眾中的威信。我們知道，司法調(diào)解一個重要原則益是查明事實(shí)，分清是非原則。這個原則是司法調(diào)解的基礎(chǔ)，它要求審判人員在主持調(diào)解過程中，應(yīng)當(dāng)在查明不事人各自的責(zé)任，然后確定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，從而達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而不能搞毫無原則的和稀泥式的調(diào)解。因此這就要求審判員在調(diào)解時一定要查明事實(shí)，明確責(zé)任，只有在此基礎(chǔ)上造成的調(diào)解協(xié)議才符合司法公正的要求，才能真正使協(xié)議雙方的權(quán)益得以實(shí)面。
（9）、久調(diào)不決。在審判實(shí)踐中，有的審判人員片面追求社會效果，認(rèn)為判決會激化當(dāng)事人雙方的矛盾。為了化解矛盾。就多次進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解不成的情況下，久拖不決。這種情況使當(dāng)事人爭議的權(quán)益長期懸而不決，處于不穩(wěn)定狀態(tài)，更重要的是原告的權(quán)益得不到及時有效的維護(hù)。這種情況的出現(xiàn)也不排除審判人員“人情案”、“關(guān)系案”的可能，采用“拖”的方法，讓原告無可奈何，所以說久調(diào)不止會嚴(yán)后果影響法院在人民群眾中的威信，對法律的神圣公正產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而當(dāng)事人會在采用“公務(wù)救濟(jì)”的方式無法維護(hù)自已的權(quán)益時采取激進(jìn)的，非法的手段來“以惡制惡”，從而造成社會秩序的不穩(wěn)定。解決久調(diào)不決的有效措施就是嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度，定期對案件的審理期限進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)超審限的要依照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。另外要對案件的延期審批嚴(yán)格把關(guān)，對不符合延期條件的堅(jiān)決不批，從而杜絕久調(diào)不決的現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（10）、錯案的追究，迫使法官營造最穩(wěn)當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)案。我國建立了錯案追究制度，大部分地區(qū)的法院將主審法官的錯案率與工資待遇、職務(wù)升降等直接掛鉤，導(dǎo)致主審法官在審理案件時面臨著錯判可能產(chǎn)生的風(fēng)險和壓力，特別是在一些法律依據(jù)比較含糊或者不完備以及當(dāng)事人雙方證據(jù)勢均力敵的情況下，為了規(guī)避風(fēng)險，法官在審理案件時往往會無視調(diào)解的“自愿”原則，利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，盡量說服當(dāng)事人接受調(diào)解以達(dá)成調(diào)解協(xié)議，甚至有可能進(jìn)行威脅或者誘導(dǎo)。只有在調(diào)解無望時才得已采取判決方式結(jié)案�；诜ü龠@種趨利避害的選擇，容易導(dǎo)致法官漠視當(dāng)事人的權(quán)利，強(qiáng)行調(diào)解，久調(diào)不決，損害當(dāng)事人合法權(quán)益的錯誤做法。
（11）、在調(diào)解的過程中，尋求心證。有的法官在案件證據(jù)難以確定時，以調(diào)解代替質(zhì)證、認(rèn)證。如有的人身損害賠償案件，由于被告侵權(quán)的證據(jù)不足，法官判決時沒有把握，就千方百計(jì)引誘當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。只要被告方在調(diào)解中同意給予部分的賠償，法官就認(rèn)為侵權(quán)事實(shí)成立。在調(diào)解不成時，就作出對被告方不利的判決。
（12）、調(diào)解的質(zhì)量仍然欠佳。據(jù)本次實(shí)務(wù)調(diào)研表以及相關(guān)情況表明，仍然存在因調(diào)解結(jié)案質(zhì)量欠佳而造成其他糾紛，甚至仍有一部分“民轉(zhuǎn)刑”案件的存在。
七、改進(jìn)與完善建議
面臨民事司法調(diào)解制度的各種爭議及挑戰(zhàn)，我們不得不正視民事司法調(diào)解制度的現(xiàn)狀，找出其現(xiàn)實(shí)問題，提出完善或改革建議，促使民事司法調(diào)解制度和諧發(fā)展，更好發(fā)揮其優(yōu)勢和功能，筆者在參考眾位學(xué)者的看法和觀點(diǎn)基礎(chǔ)之上，結(jié)合自己的思考，以本次調(diào)研為實(shí)證依據(jù)，提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)或完善建議。
（一）、設(shè)立調(diào)判分離的庭前調(diào)解制度。普通程序的案件在開庭前進(jìn)入專門的調(diào)解程序，改變調(diào)解在時間上的任意性。調(diào)解不成的案件，再進(jìn)入開庭程序。這樣可以削弱司法調(diào)解中法官的權(quán)力，減少法官濫用職權(quán)、以判壓調(diào)、以權(quán)謀私、調(diào)審合一的狀況，的現(xiàn)象。庭前法官“只調(diào)不審”，通過長期的調(diào)解，庭前法官積累大量經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)化的分工，帶來效率的極大提高，因?yàn)橥デ胺ü贈]有審判權(quán)，雙方當(dāng)事人享有更大的自由，避免法官利用審判權(quán)設(shè)租獲取超額效益；庭審法官“只審不調(diào)”，避免審判法官先入為主，防止當(dāng)事人將調(diào)解法官的成見帶入審判，審判人員在開庭前就產(chǎn)生“預(yù)斷”心理，開庭走過場，保證司法公正以看得見的形式實(shí)現(xiàn)。
（二）、培養(yǎng)專業(yè)調(diào)解法官。調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)附設(shè)于立案庭，與負(fù)責(zé)庭前準(zhǔn)備的案件合二為一，這樣既與審判環(huán)節(jié)相分離，又可利用立案庭現(xiàn)有的職責(zé)范圍和司法資源。因?yàn)樵诿袷略V訟案件流程管理中，調(diào)解只是其中的一環(huán)，但從解決糾紛的角度看，調(diào)解與審判相區(qū)分自成系統(tǒng)。一旦調(diào)解不成，案件即移交審判庭，進(jìn)入判決程序。調(diào)解法官可從現(xiàn)有法院的審判員中分流，還可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從社會人士中選任一定數(shù)額的民間調(diào)解員，備成名冊置于法院，由申請調(diào)解的當(dāng)事人挑選，每名當(dāng)事人可挑選一名調(diào)解。
（三）、規(guī)范調(diào)解啟動程序及適用范圍。由于我國法律對法院調(diào)解程序的啟動沒有具體的規(guī)定，實(shí)踐中調(diào)解程序啟動的隨意性很大。其實(shí)民事訴訟整個過程都滲透著當(dāng)事人自由處分自己權(quán)利的原則，這是調(diào)解制度設(shè)立的基石。當(dāng)事人的自愿首先是自愿適用調(diào)解方式，其次才是自愿接受調(diào)解結(jié)果。法院調(diào)解程序的啟動除了法律有強(qiáng)制規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解的案件除外，調(diào)解應(yīng)開始于當(dāng)事人向法院申請調(diào)解，如果雙方當(dāng)事人均申請法院調(diào)解無可厚非，如果是一方當(dāng)事人申請調(diào)解，法官應(yīng)征詢對方當(dāng)事人的意見，只有獲得其同意才可以啟動調(diào)解程序，否則就是程序違法。另外，我們民訴法只是原則性地規(guī)定了“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解”，沒有規(guī)定哪些案件不能運(yùn)用調(diào)解，而審判實(shí)踐中具體案件千差萬別，有些案件性質(zhì)決定了其不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解。而且，法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解的案件范圍太過狹窄，對于涉及人身權(quán)的離婚、扶養(yǎng)，涉及勞動者權(quán)利保護(hù)的案件及相鄰關(guān)系案件都應(yīng)當(dāng)規(guī)定必須進(jìn)行庭前調(diào)解。另外，確認(rèn)之訴的案件，適用特別程序、督促程序、公示催告程序?qū)徖淼陌讣�，破產(chǎn)案件，涉及公眾利益的案件等不應(yīng)適用調(diào)解。因其性質(zhì)與調(diào)解制度設(shè)立的基礎(chǔ)——當(dāng)事人私法自治原則不相符，不屬于當(dāng)事人自由處分的范圍，所以，不應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解。
（四）、調(diào)解應(yīng)采取不公開的形式。我國民事訴訟法規(guī)定審判以公開為原則，不公開為例外，然而調(diào)解則只宜采取不公開的形式。因?yàn)檎{(diào)解需要當(dāng)事人相互理解，相互體諒，如以公開的形式進(jìn)行調(diào)解，允許群眾旁聽，那么當(dāng)事人就可能礙于情面而不肯作出讓步，在這種情況下，調(diào)解也就很難達(dá)成協(xié)議。所以，以不公開的形式進(jìn)行調(diào)解，一則節(jié)約成本，二則便于當(dāng)事人協(xié)議的達(dá)成，同時，也符合國際上的通行做法。
（五）、對生效調(diào)解書設(shè)置一定的補(bǔ)救措施。訴訟調(diào)解是在雙方被調(diào)解人互相做出一定讓步的情況下做出的，且放棄了案件的上訴，由此對于根據(jù)調(diào)解協(xié)議所制定的調(diào)解書，應(yīng)給予一定的補(bǔ)救，也就是要規(guī)定調(diào)解書無效的情形。但我國現(xiàn)行的民事訴訟法規(guī)定的不完全，且較為分散。導(dǎo)致調(diào)解書無效的原因概括起來，從實(shí)體法來講包括一方受欺詐、脅迫和重大誤解，調(diào)解內(nèi)容違反了公序良俗等；從程序法來講包括違反當(dāng)事人的自愿原則，審判人員因收受賄賂等徇私枉法而不正當(dāng)?shù)慕槿朐V訟等。在規(guī)定的法定期限內(nèi)，當(dāng)事人雙方的任何一方認(rèn)為調(diào)解書存在著可撤銷的原因或無效的情形，且有確切的證據(jù)能夠證明時，應(yīng)允許當(dāng)事人向法院提出撤銷調(diào)解書的申請。法院受理后，審查確定存在可撤銷的情形時，應(yīng)允以撤銷，以判決方式結(jié)案。這樣規(guī)定既能維持調(diào)解書的嚴(yán)肅性，也能保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受損害。
(六)、賦予當(dāng)事人調(diào)解程序啟動的選擇權(quán)。在案件進(jìn)入訴訟程序后，是適用調(diào)解還是審判，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿，由當(dāng)事人根據(jù)自己的意愿進(jìn)行選擇。
（七）、庭前調(diào)解仍然要以自愿和查清事實(shí)、分清是非為基礎(chǔ)
法院不經(jīng)過庭審中的質(zhì)證和認(rèn)證，一般是不可能查明事實(shí)、分清是非的，如果不堅(jiān)持事實(shí)清楚、分清是非原則，無異于賦予了法官以職權(quán)任意干預(yù)、處置當(dāng)事人權(quán)利的權(quán)力，法官的行為會缺乏必要的約束，將會帶來一定程度的司法專斷和司法不公，這不僅不能實(shí)現(xiàn)設(shè)立調(diào)解制度的立法本意，也難以使當(dāng)事人真正在平等協(xié)商中解決紛爭。因此，現(xiàn)階段仍應(yīng)堅(jiān)持查清事實(shí)、分清是非原則。
（八）、拓寬法律監(jiān)督渠道
由于立法的滯后，法院調(diào)解違反法定原則，難以得到糾正。民事訴訟法第一百八十條規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請?jiān)賹�。�?jīng)人民法院審查屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)再審�！睂�(shí)踐中，要么當(dāng)事人舉不出足夠的證據(jù)予以證明，要么經(jīng)同一法院審查認(rèn)為證據(jù)不足，故因不服調(diào)解而申請?jiān)賹�，確能引起再審程序的寥寥無幾。而民事訴訟法第一百八十五條又明確規(guī)定將調(diào)解結(jié)案排除在檢察機(jī)關(guān)抗訴情形之外，故檢察機(jī)關(guān)針對當(dāng)事人因不服調(diào)解而申請抗訴的情形感到無能為力。
（九）、在“調(diào)審合一”模式下，以提高訴訟效率為目標(biāo)，加強(qiáng)審前調(diào)解，并強(qiáng)調(diào)法官的調(diào)解義務(wù)
對于一審普通程序而言，應(yīng)當(dāng)注重審前準(zhǔn)備階段的調(diào)解，即調(diào)解主要在審前進(jìn)行。促進(jìn)糾紛的合意解決，是審前準(zhǔn)備程序的一個重要功能。隨著審前準(zhǔn)備程序的改革，審前準(zhǔn)備階段將成為一個獨(dú)立的階段，在此階段，當(dāng)事人完成了起訴與答辯，甚至完成了證據(jù)交換，雙方各自對對方的觀點(diǎn)及爭議的爭執(zhí)點(diǎn)有了基本的認(rèn)識，逐漸能夠比較理智地對待糾紛，從而增加了調(diào)解達(dá)成的可能性。此時，法院可以通過適當(dāng)方式進(jìn)行調(diào)解。
當(dāng)事人能否達(dá)成調(diào)解，交由審判的爭點(diǎn)問題是多是少，這在很大程度上取決于主審法官的個人稟性、素質(zhì)及法官對調(diào)解的態(tài)度。對當(dāng)事人來說，既使案件有調(diào)解的可能，作為當(dāng)局者的當(dāng)事人也未必能看清形勢，況且當(dāng)事人還可能存在著影響調(diào)解達(dá)成的心理障礙，當(dāng)事人往往不愿主動由自己先提出來，所以，應(yīng)強(qiáng)調(diào)法官的調(diào)解義務(wù)。
在開庭審理階段，當(dāng)事人愿意調(diào)解的，法院可以幫助當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解；同時，把審判中的最后試行調(diào)解時機(jī)調(diào)整到法官認(rèn)證之后，正式宣判之前。在二審階段、再審階段，也都可以進(jìn)行調(diào)解。
（十）、取消法官業(yè)績考核的調(diào)解率指標(biāo)，解除法官的后顧之憂 。 法官的本職在于置身事外，理性裁判，要想解除法院調(diào)解制度對法官的束縛，回歸法院調(diào)解的本來狀態(tài)，最重要的是消解法院調(diào)解的意識強(qiáng)制，并進(jìn)而解除滿足這種強(qiáng)化意識的相關(guān)制度； [2]因此，首先必須堅(jiān)持法官在民事訴訟中的基本定位，即中立地進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和裁判；而不是迎合司法政策和政治口號，將宏觀的政治要求簡單化和庸俗化與審判活動聯(lián)系在一起，矯正法院調(diào)解制度被扭曲的司法特性，使之重新回到輔助審判，化解糾紛的軌道上來。
（十一）、增加對非誠意者實(shí)行強(qiáng)制處罰條款
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