[ 張怡超 ]——(2012-2-23) / 已閱15261次
張怡超 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 學(xué)校侵權(quán)/民事賠償/責(zé)任保險(xiǎn)/制度完善
內(nèi)容提要: 學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施，使保險(xiǎn)公司替代學(xué)校承擔(dān)了對(duì)學(xué)生傷害事故的民事賠償責(zé)任，這對(duì)緩解學(xué)校的賠償壓力、維護(hù)學(xué)校的正常秩序，促進(jìn)校園的和諧發(fā)展具有重要意義。但我國(guó)現(xiàn)行學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)在保險(xiǎn)模式選擇、適用的對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)的承擔(dān)、賠償范圍等諸多方面并不完善，這制約了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)制度功能的有效發(fā)揮。本文結(jié)合保險(xiǎn)法有關(guān)理論，重點(diǎn)分析我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)在實(shí)施中存在的幾個(gè)問(wèn)題，以期能對(duì)我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的完善有所裨益。
學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)是指在學(xué)校組織的校內(nèi)外教育活動(dòng)中，因?yàn)閷W(xué)校及其教職員工的疏忽或過(guò)失導(dǎo)致的學(xué)生人身傷亡事故的賠償中，學(xué)校依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全部或部分直接經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，通過(guò)學(xué)校投保，由保險(xiǎn)公司予以承擔(dān)的一種保險(xiǎn)制度。[1]
當(dāng)前，校園傷害事故呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性，學(xué)校教育中面臨的學(xué)生意外傷害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)學(xué)校教育教學(xué)的影響日趨嚴(yán)重，學(xué)校安全管理工作的任務(wù)十分艱巨。利用學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)處理校園安全責(zé)任事故，有利于防范和妥善化解各類校園安全事故責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，解除學(xué)校、家長(zhǎng)的后顧之憂；有利于推動(dòng)學(xué)校實(shí)施素質(zhì)教育；有利于維護(hù)學(xué)校正常教育教學(xué)秩序；有利于保障廣大在校學(xué)生的權(quán)益，避免或減少經(jīng)濟(jì)糾紛，減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)，維護(hù)校園和諧穩(wěn)定，促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)。（注：參見(jiàn)教育部、財(cái)政部及保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行校方責(zé)任保險(xiǎn)完善校園傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》[教體藝〔２００８〕２號(hào)]。）
２００１年，中國(guó)平安保險(xiǎn)公司率先與上海市政府合作設(shè)立了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，由上海市政府出資為全市３０００多所小學(xué)向中國(guó)平安上海分公司購(gòu)買了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。２００２年，教育部發(fā)布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《處理辦法》）和２００６年發(fā)布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，要求有條件的學(xué)校舉辦方應(yīng)為學(xué)校購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)。
目前，我國(guó)有２０多個(gè)省市實(shí)施了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，但我國(guó)沒(méi)有學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的專門立法，只有一些中小學(xué)傷害事故處理的地方性教育行政規(guī)章及政策性措施涉及到了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的問(wèn)題。（注：這些地方規(guī)章和政策性措施包括：《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《上海條例》）、《杭州市中小學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《杭州條例》）、《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》（下稱《北京條例》）、《江蘇省中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》、《湖南省中小學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》、重慶市教委《關(guān)于開(kāi)展校方責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》、江蘇省教育廳和中國(guó)保監(jiān)會(huì)浙江監(jiān)管局《關(guān)于積極推動(dòng)校（園）方責(zé)任保險(xiǎn)工作的通知》、山東省教育廳《關(guān)于開(kāi)展學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》、福建省教育廳《關(guān)于認(rèn)真做好２００６～２００７學(xué)年學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)工作的通知》、２００５年江西省人民政府《關(guān)于大力發(fā)展校方責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于加快推進(jìn)全省責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展工作意見(jiàn)》等。）這些規(guī)章和措施的立法層次低，各地出臺(tái)規(guī)范各有不同，立法極不統(tǒng)一。同時(shí)，由于一些地方認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的重要性并沒(méi)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。同時(shí)學(xué)校侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)的研究滯后，也導(dǎo)致我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施十分混亂。這不利于有效維護(hù)受害學(xué)生和學(xué)校的合法權(quán)益，不利于我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，本文就我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施中存在的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究，希望對(duì)完善我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)具有一定的價(jià)值和意義。
一、學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的模式：自愿保險(xiǎn)還是強(qiáng)制保險(xiǎn)？
學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)該采取什么樣的模式，是自愿保險(xiǎn)，還是強(qiáng)制保險(xiǎn)，這是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。２００２年６月２５日教育部發(fā)布的《處理辦法》第３１條規(guī)定“學(xué)校有條件的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險(xiǎn)法的有關(guān)規(guī)定，參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。教育行政部門可以根據(jù)實(shí)際情況，鼓勵(lì)中小學(xué)生參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。提倡學(xué)生自愿參加意外傷害保險(xiǎn)�！�
對(duì)該《處理辦法》，有學(xué)者指出，它是一個(gè)附條件的強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的強(qiáng)行錯(cuò)糅合物，從法律規(guī)范的角度看存在不協(xié)調(diào)性和不確定性。[2]為此，有學(xué)者指出，我國(guó)教育部《處理辦法》中規(guī)定的學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)本質(zhì)上屬于自愿保險(xiǎn)。[3]筆者也認(rèn)為，盡管《處理辦法》中規(guī)定“有條件”和“鼓勵(lì)”字眼，但至于條件是否成熟，完全由學(xué)校自己判斷，鼓勵(lì)也絕非命令，因此該《處理辦法》本質(zhì)上屬于倡導(dǎo)性的規(guī)定，而非強(qiáng)制性的規(guī)定。
那么，學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)是應(yīng)該實(shí)施自愿保險(xiǎn)還是強(qiáng)制保險(xiǎn)呢？這在理論界和實(shí)務(wù)界不無(wú)爭(zhēng)議。
自愿保險(xiǎn)論認(rèn)為，學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)是一種商業(yè)保險(xiǎn)，屬于自愿保險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并無(wú)強(qiáng)制性的規(guī)定。況且，由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，如果強(qiáng)制性推行學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，將增加經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校或教育部門的責(zé)任，這對(duì)本來(lái)教育經(jīng)費(fèi)就比較緊張的地區(qū)將更加雪上加霜。因此，自愿保險(xiǎn)論主張遵循《處理辦法》之規(guī)定，主張推行自愿性商業(yè)保險(xiǎn)，不可一概而論地在全國(guó)實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)。
強(qiáng)制保險(xiǎn)論認(rèn)為，應(yīng)將學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)作為一項(xiàng)強(qiáng)制保險(xiǎn)進(jìn)行推廣，并認(rèn)為，只有推行學(xué)校強(qiáng)制保險(xiǎn)，才能使之更好地履行社會(huì)管理的職能，對(duì)于構(gòu)建和諧的校園環(huán)境具有重大意義。[4]還有學(xué)者指出，國(guó)外學(xué)校侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)大多為強(qiáng)制投保方式類型，盡管我國(guó)當(dāng)前一律推行強(qiáng)制保險(xiǎn)的條件并不成熟，但仍然應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)投保的責(zé)任，積極為逐漸發(fā)展到強(qiáng)制保險(xiǎn)創(chuàng)造條件。[2]
在我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施過(guò)程中，幾乎各地都將其作為強(qiáng)制保險(xiǎn)來(lái)對(duì)待。如《上海條例》第２２條規(guī)定“本市以市或者區(qū)、縣為單位組織學(xué)校為其責(zé)任投�！薄逗贾輻l例》第２２條規(guī)定教育行政部門以市或者區(qū)、縣（市）為單位組織學(xué)校參加校方責(zé)任保險(xiǎn)�！侗本l例》第３１條規(guī)定“市和區(qū)、縣教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理責(zé)任保險(xiǎn)”。這些地方性法規(guī)都持強(qiáng)制性保險(xiǎn)的態(tài)度，這也是這些地方學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)做得較好的原因之一。實(shí)施學(xué)校責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，不僅有助于保護(hù)作為受害人學(xué)生的賠償利益，而且還有助于保護(hù)作為侵權(quán)人的學(xué)校的利益，增強(qiáng)其依法治教，規(guī)范教育教學(xué)行為的意識(shí)和能力。
學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)具有實(shí)施的必要性，但有必要性是否就應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制保險(xiǎn)呢？筆者認(rèn)為，就其功能和作用來(lái)看，學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)與汽車交強(qiáng)險(xiǎn)相似，在于維護(hù)受害學(xué)生的利益，使學(xué)生因?qū)W校的責(zé)任受到傷害而學(xué)校無(wú)力賠償時(shí)能夠得到保險(xiǎn)公司的賠付。學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)具有十分明顯的社會(huì)公益性，它關(guān)乎學(xué)生人身安全和學(xué)校侵權(quán)責(zé)任，涉及社會(huì)整體利益，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著我國(guó)獨(dú)生子女的普及，學(xué)生傷害涉及的社會(huì)問(wèn)題更為嚴(yán)重，事故賠償金額也將越來(lái)越高。因此，學(xué)者建議政府應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)予以大力支持，除了政策法規(guī)外，還應(yīng)在保費(fèi)的繳納上予以支持，并積極給予行政推動(dòng)。[5]
為此，學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持以立法強(qiáng)制為核心，以行政強(qiáng)制為手段具體推行的模式，即通過(guò)法律規(guī)范將學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)列為強(qiáng)制保險(xiǎn)，責(zé)任人沒(méi)有選擇是否投保責(zé)任保險(xiǎn)的權(quán)利，只有選擇到何種保險(xiǎn)公司投保的自由，以發(fā)揮學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的保障功能。[6]既然是強(qiáng)制性保險(xiǎn)，立法應(yīng)制定統(tǒng)一投保水平、保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)金額，以供各地學(xué)校遵照?qǐng)?zhí)行。
二、學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)人的選擇
建立強(qiáng)制性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)了學(xué)校實(shí)施學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的義務(wù)，但學(xué)校該如何來(lái)選擇保險(xiǎn)人呢？是學(xué)校自行選擇？還是學(xué)校主管部門代為選擇？
關(guān)于學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)保險(xiǎn)人的選擇方式，在現(xiàn)實(shí)中各地做法各不相同，主要有三種基本方式：一是引入了市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行，如我國(guó)福建省和廣東�。欢怯晌覈�(guó)教育主管部門指定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如我國(guó)遼寧省；三是由教育主管部門委托特定的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司來(lái)選定，如我國(guó)浙江省和江西省。
目前，我國(guó)很多地區(qū)對(duì)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)采取了“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，即由政府出臺(tái)相應(yīng)的政策、法律、制度或者政府提請(qǐng)人大立法，積極推動(dòng)；在政府的政策、法規(guī)和制度推動(dòng)的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量和作用，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，依法建立風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)體系，為學(xué)校防范風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)提供服務(wù)。[5]
筆者認(rèn)為，盡管我們將學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)定性為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，但學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)終歸由商業(yè)保險(xiǎn)公司承保實(shí)施。政府只能推動(dòng)這項(xiàng)工作，而不應(yīng)該直接參與責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)。
參照汽車交強(qiáng)險(xiǎn)的做法，國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法制定統(tǒng)一的投保水平、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)金額，通過(guò)評(píng)估考核確定具有承保資格的保險(xiǎn)公司，由責(zé)任人學(xué)校根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則來(lái)選擇承包保險(xiǎn)公司。
２００３年，教育部科技發(fā)展中心成立了北京聯(lián)合保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司，全力建立全國(guó)教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)體系，并在全國(guó)２０多個(gè)省市設(shè)立了分公司，并受聘于所在省市教育行政部門的風(fēng)險(xiǎn)管理顧問(wèn)，為當(dāng)?shù)亟W(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，選擇責(zé)任保險(xiǎn)承保人提供咨詢服務(wù)。盡管這種做法對(duì)促進(jìn)我國(guó)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的建立和發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用，但它帶有濃厚的行政壟斷色彩，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
隨著我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，越來(lái)越多的商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)始承保學(xué)校責(zé)任險(xiǎn)，并參與到當(dāng)?shù)貙W(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，它們會(huì)針對(duì)不同地區(qū)、不同類型的學(xué)校提供風(fēng)險(xiǎn)咨詢與管理，并協(xié)同學(xué)校舉辦部門協(xié)商保險(xiǎn)條款，最后達(dá)成保險(xiǎn)協(xié)議。因此，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)的方式來(lái)選擇學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人將是一個(gè)最符合市場(chǎng)規(guī)律的發(fā)展趨勢(shì)�！ ∪�、學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)適用的對(duì)象
學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的適用對(duì)象，即責(zé)任保險(xiǎn)的適用范圍，也就是說(shuō)哪些學(xué)校應(yīng)當(dāng)參加強(qiáng)制性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)各地做法各有不同。
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