[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱14535次
摘要: 行政規(guī)劃之間的沖突在所難免。為了確保規(guī)劃的體系性和合理性，有必要對(duì)其沖突進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突時(shí)，應(yīng)遵循整合原則和逆流原則。如此，方能保證行政規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證下級(jí)機(jī)關(guān)在憲法上的自主性地位。在同位規(guī)劃之間發(fā)生水平?jīng)_突時(shí)，則應(yīng)在法定空間內(nèi)按照協(xié)商原則予以調(diào)整。如此，方能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間憲法上的平等地位與相互忠誠、合作的義務(wù)。
關(guān)鍵詞: 行政規(guī)劃 規(guī)劃沖突 整合原則— 逆流原則 合法原則 協(xié)商原則
一、引言：行政規(guī)劃法之憲法思考的必要
行政規(guī)劃或行政計(jì)劃，[1]在現(xiàn)代國家行政管理中舉足輕重，具有整合、優(yōu)化、引導(dǎo)等多種功能，其制定權(quán)亦有“第二立法權(quán)”或“第四種權(quán)力”之稱。[2]行政規(guī)劃廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，逐漸形成了所謂的“計(jì)劃國家”，依法律行政甚至為依規(guī)劃行政所取代。行政規(guī)劃對(duì)憲法構(gòu)成了一系列的挑戰(zhàn)，對(duì)議會(huì)主權(quán)的權(quán)威、對(duì)人民自由的保障、對(duì)行政機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、對(duì)國家權(quán)力縱向關(guān)系中自治與集權(quán)的協(xié)調(diào)等均提出了新的課題。如何回應(yīng)這種挑戰(zhàn)，如何協(xié)調(diào)行政規(guī)劃與憲法之間的關(guān)系，如何將憲法的理念落實(shí)在規(guī)劃行政之中，是亟待現(xiàn)代行政法學(xué)乃至憲法學(xué)深入研究的重要課題之一。
本文的研究是我對(duì)行政規(guī)劃法進(jìn)行憲法思考的一個(gè)開始。行政規(guī)劃具有綜合調(diào)整功能，理應(yīng)在內(nèi)容上確保自身的合法性和科學(xué)性。而行政規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)一致就是其重要要求之一。本文研究行政規(guī)劃之間的沖突，是為了解決、消除沖突；而如何調(diào)整行政規(guī)劃的沖突，雖然我國目前主要依靠政治的手段，但其根本是一個(gè)憲法問題，涉及不同國家機(jī)關(guān)憲法地位的保障和相互關(guān)系的調(diào)整原理。解決行政規(guī)劃之間的沖突，確保行政規(guī)劃體系的統(tǒng)一性與合理性，這或許比解決行政規(guī)劃實(shí)施過程中的權(quán)利救濟(jì)更為重要，因?yàn)轶w系和諧的規(guī)劃堪稱“源頭活水”。
二、行政規(guī)劃沖突及其緣起
行政規(guī)劃林林總總，不一而足。從中央到地方、從政府到政府職能部門，幾乎無一不制定規(guī)劃。規(guī)劃如此之多，不發(fā)生沖突，那簡(jiǎn)直是一個(gè)奇跡。那么，何為行政規(guī)劃的沖突、又為何會(huì)發(fā)生行政規(guī)劃的沖突呢？
（一）規(guī)劃沖突及其類型
所謂行政規(guī)劃的沖突，亦可簡(jiǎn)稱為規(guī)劃沖突，是指在行政規(guī)劃的體系中，不同的行政規(guī)劃就同一事項(xiàng)的強(qiáng)制性內(nèi)容作出了矛盾的規(guī)定，以致無論實(shí)施哪一個(gè)規(guī)劃都將導(dǎo)致另一規(guī)劃無法實(shí)施的情形。例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2006～2010年）中規(guī)定，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20％左右。但考察全國各省的“十一五規(guī)劃”發(fā)現(xiàn)，至少12個(gè)省所規(guī)定的指標(biāo)均低于20％，只有4個(gè)省高于這一標(biāo)準(zhǔn)，平均起來也無法完成全國的指標(biāo)。[3]這就是一個(gè)典型的規(guī)劃沖突。
規(guī)劃沖突可以有不同的類型，從規(guī)劃之間的效力層次來看，可分為上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突和同位規(guī)劃之間的水平?jīng)_突。根據(jù)規(guī)劃本身的效力層次，可將行政規(guī)劃分為上位規(guī)劃與下位規(guī)劃。上位規(guī)劃與下位規(guī)劃大致可以根據(jù)下面兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以判斷：其一，制定規(guī)劃的行政機(jī)關(guān)的法律地位。在同一領(lǐng)域內(nèi)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)劃為上位規(guī)劃。其二，規(guī)劃本身的綜合性程度。在同一領(lǐng)域內(nèi)，具有相同法律地位的行政機(jī)關(guān)制定不同的規(guī)劃，綜合性程度高的規(guī)劃為上位規(guī)劃。[4]行政規(guī)劃有上下之分，相應(yīng)地，規(guī)劃沖突就有上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突，即上位規(guī)劃與下位規(guī)劃在同一事項(xiàng)的強(qiáng)制性內(nèi)容上作出了不同的規(guī)定。一般而言，下位規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃來制定，但實(shí)踐中卻未必能和諧一致。例如，城市總體規(guī)劃與其詳細(xì)規(guī)劃、專門規(guī)劃之間發(fā)生的沖突即屬于這一類型。而所謂水平?jīng)_突，是指同位規(guī)劃之間就同一事項(xiàng)的強(qiáng)制性內(nèi)容作出矛盾的設(shè)計(jì)而發(fā)生的沖突。同位規(guī)劃的判斷標(biāo)準(zhǔn)一般要看規(guī)劃的制定主體的地位，如果制定機(jī)關(guān)的法律地位相同，則可能為同位規(guī)劃。其次，要看規(guī)劃本身的綜合性程度。同一機(jī)關(guān)制定的綜合性程度高的規(guī)劃也是專門性規(guī)劃的上位規(guī)劃。綜合性、具體化的程度相當(dāng)?shù)囊?guī)劃，就屬于同位規(guī)劃。例如，開發(fā)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間可能就某土地的使用發(fā)生沖突，土地利用規(guī)劃可能與文物保護(hù)規(guī)劃發(fā)生沖突，等等。
（二）發(fā)生規(guī)劃沖突的原因
規(guī)劃本是人類運(yùn)用自身的理性對(duì)未來進(jìn)行設(shè)計(jì)的結(jié)果，為什么這種理性的結(jié)果還會(huì)發(fā)生沖突呢？毋庸置疑，人類的理性本身是有限的，運(yùn)用有限的理性去設(shè)計(jì)無限復(fù)雜變動(dòng)不居的未來，這本身就是一件難乎其難的事情。
第一，行政規(guī)劃的長(zhǎng)期性與現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性之間存在著矛盾。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)劃一般旨在對(duì)未來作出規(guī)劃，一般需經(jīng)較長(zhǎng)的期限方能實(shí)現(xiàn)。但是，囿于行政機(jī)關(guān)收集信息的局限性、預(yù)測(cè)的有限性，行政規(guī)劃不見得能很好地與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展相契合。如此，為了保證行政規(guī)劃的實(shí)效性，行政規(guī)劃將不得不作出修改、甚至終止實(shí)施。“修改規(guī)劃，與其說是其病理現(xiàn)象，不如說是其生理現(xiàn)象。”[5]原本作為其他規(guī)劃制定依據(jù)之一的行政規(guī)劃發(fā)生了變更，其他規(guī)劃將不免與其發(fā)生沖突。有的規(guī)劃長(zhǎng)期不作變動(dòng)，可能落后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。如果繼續(xù)按照該規(guī)劃實(shí)施，就很可能與其他根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展而制定的新規(guī)劃相沖突。[6]
第二，行政規(guī)劃的綜合性與行政機(jī)關(guān)的專門性之間存在著矛盾。行政規(guī)劃多系政府職能部門甚至整個(gè)政府的未來藍(lán)圖，其內(nèi)容常具有綜合性，其執(zhí)行手段也具有多樣性。而行政機(jī)關(guān)由于技術(shù)性的發(fā)展和分工的細(xì)化，專門化的現(xiàn)象也較為明顯。但事務(wù)的存在并非根據(jù)行政機(jī)關(guān)的分工而分門別類，而是按照其自身的發(fā)展需要與其他事務(wù)糾纏在一起。行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)劃時(shí)要想系統(tǒng)地調(diào)整該事項(xiàng)的關(guān)系，就很難不牽扯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，就很難不與其他機(jī)關(guān)發(fā)生沖突。如果彼此缺乏溝通或者各不相讓，自然要導(dǎo)致行政規(guī)劃之間的沖突。這種常見的沖突有旅游規(guī)劃（旅游部門編制）與土地利用規(guī)劃（國土部門編制）之間的沖突等。
第三，行政規(guī)劃的多重性與事項(xiàng)的特定性之間存在著矛盾。在同一地域、同一事項(xiàng)等之上，可能會(huì)存在著多重行政規(guī)劃。不同的行政機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)都可能具有管轄權(quán)，因其規(guī)劃目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)不一，就會(huì)導(dǎo)致不同的行政規(guī)劃在同一地域的競(jìng)合和沖突。中央與地方很難作成統(tǒng)一的行政規(guī)劃，不同類型的規(guī)劃也不大可能合一化。常見的沖突有國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的沖突等。
第四，行政規(guī)劃的長(zhǎng)期性與政府績(jī)效評(píng)估的短期性之間存在著矛盾。行政規(guī)劃的制定旨在規(guī)劃較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的安排，其效果也需逐漸展現(xiàn)，而很難如同行政處理行為一般立即實(shí)現(xiàn)。但績(jī)效評(píng)估一般較短，以一屆政府的期限算也就是五年時(shí)間。如果行政規(guī)劃“千城一面”照搬照抄，那么所謂規(guī)劃沖突則難以存在。但現(xiàn)實(shí)中，追求特色、“造福一方”是為官一任者的普遍心態(tài)。這種人為因素也在一定程度上加劇了規(guī)劃沖突。
（三）規(guī)劃沖突的特殊性
應(yīng)該說，規(guī)劃沖突與法律沖突是不同的。德國行政法學(xué)家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出兩者之間的差別：法律規(guī)范之間是一致還是矛盾的，可由解釋的方法來確定。而規(guī)劃沖突則并不適合于解釋的方法，是否沖突只有在執(zhí)行的階段才能確定。法律規(guī)范沖突時(shí)，只能在否定沖突或肯定下位規(guī)范無效這兩者之間選擇其一。而規(guī)劃沖突則并非如此，例如，規(guī)劃在這一點(diǎn)或那一點(diǎn)上與上位規(guī)劃沒有調(diào)和或沒有很好的調(diào)和，或者可以并且也值得為進(jìn)一步整合而努力，各種見解均有可能。[7]另外，規(guī)劃的周期長(zhǎng)短不一，適應(yīng)新形勢(shì)的行政規(guī)劃應(yīng)該在規(guī)劃沖突中享有更高的正當(dāng)性，而不是說下位規(guī)劃就必須適應(yīng)上位規(guī)劃。不符合現(xiàn)實(shí)的行政規(guī)劃，不論是上位規(guī)劃還是下位規(guī)劃，均應(yīng)作出一定的調(diào)整。這也是規(guī)劃沖突與法律沖突的一點(diǎn)差別。法律沖突中以合法性為最高標(biāo)準(zhǔn)，不合法的法規(guī)范即使有較高的正當(dāng)性一般也不能予以承認(rèn)，而應(yīng)通過正常的立法程序加以解決。但規(guī)劃沖突則不能拘泥于此，畢竟規(guī)劃是面向未來發(fā)生效力的，符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展的規(guī)劃才能發(fā)揮其實(shí)效性。當(dāng)然，規(guī)劃沖突的解決雖然主要是協(xié)調(diào)的問題，但有時(shí)也還是存在著某一規(guī)劃處于優(yōu)位的情形，例如上位規(guī)劃中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)即不得違反。
三、調(diào)整行政規(guī)劃垂直沖突的原則與機(jī)制
解決規(guī)劃沖突是確保行政規(guī)劃體系融貫性的需要。下面就按照垂直和水平?jīng)_突的兩大類型來討論行政規(guī)劃沖突如何調(diào)整的問題。
（一）調(diào)整規(guī)劃垂直沖突的原則
法律的層級(jí)沖突一般根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則來解決。但行政規(guī)劃之間的垂直沖突卻較此更為復(fù)雜，并不能完全遵循這一規(guī)則而調(diào)整。如何調(diào)整垂直沖突，不僅與規(guī)劃的性質(zhì)有關(guān)，更關(guān)涉中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系。垂直沖突大致應(yīng)按照下面兩個(gè)原則進(jìn)行協(xié)調(diào)。
1．整合原則
所謂整合原則，就是指上位規(guī)劃指導(dǎo)下位規(guī)劃的制定，上位規(guī)劃統(tǒng)轄下位規(guī)劃，下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃。一般而言，上位規(guī)劃對(duì)下位規(guī)劃具有拘束力，下位規(guī)劃應(yīng)符合上位規(guī)劃的設(shè)計(jì)，如此才能發(fā)揮上位規(guī)劃的調(diào)控功能。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定，“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33 號(hào)）第二點(diǎn)規(guī)定，“總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級(jí)和下級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度規(guī)劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求”。第七點(diǎn)規(guī)定，“規(guī)劃銜接要遵循專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級(jí)和上級(jí)總體規(guī)劃，下級(jí)政府規(guī)劃服從上級(jí)政府規(guī)劃……的原則”。“依據(jù)”、“符合”和“服從”的措辭均表明，上位規(guī)劃是下位規(guī)劃的依據(jù)與基礎(chǔ)，下位規(guī)劃是上位規(guī)劃的執(zhí)行與延伸，下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃。相應(yīng)地，上位規(guī)劃作出了變更調(diào)整，下位規(guī)劃也應(yīng)該根據(jù)上位規(guī)劃作出相應(yīng)的變更調(diào)整。但這一義務(wù)在我國有關(guān)規(guī)劃的法律中并未作出明確規(guī)定，而只是在國務(wù)院的文件中有所說明。[8]
那么，上位規(guī)劃對(duì)下位規(guī)劃的拘束力來源于何處呢？其一，來源于法律的規(guī)定。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第20條規(guī)定，“城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃”。《城市規(guī)劃編制辦法》更加明確地要求，編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其它上層次法定規(guī)劃為依據(jù)；編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃；編制城市分區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃；編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃。[9]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條第1款還規(guī)定，“控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃”。這也明確表明了上位規(guī)劃的效力等級(jí)。第二，來源于上位規(guī)劃制定者的行政法律地位。按照憲法和地方組織法的規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，[10]縣級(jí)以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作。[11]
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