[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱14639次
但問題在于，按照憲法和法律的規(guī)定，人大享有重要事項的決定權(quán)，有時候行政規(guī)劃須經(jīng)人大或其常委會批準方能生效。這時，如果所謂上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的拘束力沒有法律上的依據(jù)，其拘束力又來源于哪里呢？因為上級人民政府對下級人大并沒有領(lǐng)導監(jiān)督的權(quán)限。如果上位規(guī)劃也是由其同級人大批準的，那么基于上級人大對下級人大具有監(jiān)督權(quán)，尚可推導出拘束力。如果上位規(guī)劃僅僅為由行政機關(guān)所制定，那么，它對下位規(guī)劃的拘束力的來源則會存在著一定的疑問。[12]
2．逆流原則
所謂逆流原則，是指在下位規(guī)劃適合上位規(guī)劃的同時，上位規(guī)劃對整體秩序的調(diào)整也要考慮部分秩序的條件和要求。[13]換言之，整合原則講究自上而下，而逆流原則強調(diào)自下而上，強調(diào)下位規(guī)劃要有特色個性和自主性，防止上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的過度規(guī)制。一方面，為了保證下級機關(guān)一定的自主性——這種自主性甚至具有憲法的保障，上位規(guī)劃有必要為下位規(guī)劃留下一定的自主空間。另一方面，要想制定合理的上位規(guī)劃，也必須要遵循逆流原則，因為只有征詢下級機關(guān)的意見，才更有可能讓規(guī)劃符合現(xiàn)實，讓規(guī)劃更富有實效性。逆流原則有助于保障下級機關(guān)的自主性和相對獨立性，有助于提高其參與的積極性，也有助于維護地方的利益，更有助于上位規(guī)劃自身的合理性和科學性。當然，如果貫徹逆流原則的精神，還應強調(diào)規(guī)劃權(quán)力的下放。
逆流原則在我國的法律中并沒有明確的規(guī)定，但在個別規(guī)定中有所體現(xiàn)。從我國國家機構(gòu)所施行的“民主集中制”的原則（《憲法》第3條第1款）來看，逆流原則是符合其“在民主的基礎(chǔ)上集中”要求的�！秶鴦赵宏P(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》第八點規(guī)定，“編制規(guī)劃要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見。各級各類規(guī)劃應視不同情況，征求本級人民政府有關(guān)部門和下一級人民政府……的意見�！痹谶@里，規(guī)劃編制者聽取下級機關(guān)的意見亦被視為發(fā)揚民主的要求�！冻鞘幸�(guī)劃編制辦法》第15條規(guī)定，“在城市總體規(guī)劃的編制中，應當在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關(guān)部門和軍事機關(guān)的意見�！薄敖M織編制城市詳細規(guī)劃，應當充分聽取政府有關(guān)部門的意見，保證有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的空間落實。”這些規(guī)定體現(xiàn)了一定的逆流原則的要求。
（二）規(guī)劃垂直沖突的調(diào)整機制
鑒于有可能出現(xiàn)“1＋1＜2”的情形，但也有可能出現(xiàn)“1＋1＞2”的情形，所以一者要落實兩大原則，二者要在整合原則與逆流原則之間進行權(quán)衡。
1．實現(xiàn)整合原則調(diào)整的機制
要實現(xiàn)整合原則的要求，就有必要賦予上位規(guī)劃制定者監(jiān)督的權(quán)限。在我國，作為實現(xiàn)整合原則的調(diào)整機制，主要是下位規(guī)劃的審批、備案和監(jiān)督制度。審批制度是防止規(guī)劃間發(fā)生垂直沖突的事前調(diào)整的制度。有的法律明確規(guī)定了行政規(guī)劃的審批。例如，在城市規(guī)劃的制定方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了分級審批的制度，[14]省級及省級以下人民政府編制城鄉(xiāng)規(guī)劃均需上級或上一級人民政府批準。但在修改城鄉(xiāng)總體規(guī)劃時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第47條第2款規(guī)定，“修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機關(guān)應當對原規(guī)劃的實施情況進行總結(jié)，并向原審批機關(guān)報告；修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，應當先向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案”。作為《城市規(guī)劃法》[15]具體化的《城市規(guī)劃編制辦法》卻作出了不同的規(guī)定。后者規(guī)定，“城市總體規(guī)劃調(diào)整，應當按規(guī)定向規(guī)劃審批機關(guān)提出調(diào)整報告，經(jīng)認定后依照法律規(guī)定組織調(diào)整”。[16]后一規(guī)定沒有區(qū)分強制性內(nèi)容的變更與指導性內(nèi)容的變更，而一律報請原審批機關(guān)認定。這一規(guī)定雖然有助于加強審批機關(guān)的職權(quán)，也回避了被變更內(nèi)容的“強制性”與“指導性”這兩個法律概念的不確定性給執(zhí)行所帶來的麻煩，但仍然不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，缺乏可操作的實效性，應當作出修改。
備案制度是事后監(jiān)督的準備制度，監(jiān)督制度則是規(guī)劃間垂直沖突的事后調(diào)整的制度。上位規(guī)劃的制定者對下位規(guī)劃的監(jiān)督權(quán)限鮮有法律明確規(guī)定，但這種監(jiān)督權(quán)仍然是可以推定的。其一，這是上位規(guī)劃的地位的要求。其二，這也是上位規(guī)劃制定者的法律地位的體現(xiàn)。按照憲法和地方組織法的規(guī)定，國務院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令，縣級以上人民政府改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿�、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。[17]
2．實現(xiàn)逆流原則調(diào)整的機制
要實現(xiàn)逆流原則的要求，就有必要賦予下位規(guī)劃的制定者參與上位規(guī)劃制定的權(quán)利（提案權(quán)、替代方案提出權(quán)、共同決定權(quán)等）。在逆流原則中，與適應上位規(guī)劃的義務相對應，參與的權(quán)利是其核心的要素。[18]保證下級機關(guān)的參與權(quán)對于保障其相對獨立性是非常有必要的。
應該說，上位規(guī)劃拘束下位規(guī)劃并不當然違反憲法對地方自主性的保障，因為作為上位規(guī)劃的政策判斷已經(jīng)超出了單個地方在自己責任范圍內(nèi)的裁量范圍——與社會經(jīng)濟條件的急速變化相伴，人口向城市集中、人的活動范圍與生活范圍擴大、生活方式發(fā)生變化，人們對行政的需要也變得廣域化了。與此相對應，地方公共事務的內(nèi)容也不得已發(fā)生變質(zhì)，地域的一體性與地方公共事務的理想類型之間的一致性可以說業(yè)已喪失。[19]因而，上位規(guī)劃的拘束力是容許的。但是，上位規(guī)劃并不能無限制地加以拘束，而是應為下位規(guī)劃保留足夠的自主空間。上位規(guī)劃應該對自身的公共性負有具體的說明責任，[20]也就是說要對為什么制定上位規(guī)劃作出具體說明。接下來的問題在于下級機關(guān)的發(fā)言權(quán)或參與的范圍到底有多大呢？這是一個需要著力研究的問題。筆者以為，這主要還是看規(guī)劃所涉事項與下級機關(guān)或地方自主性事務之間的關(guān)聯(lián)程度。關(guān)聯(lián)程度越高，下級機關(guān)的參與程度應該越大。[21]
制定上位規(guī)劃時聽取下級機關(guān)的意見，這是參與程度較低的形式。更高參與程度較高的形式，還有參與起草、取得下級行政機關(guān)的同意、組成制定規(guī)劃的共同組織等�！冻鞘幸�(guī)劃編制辦法》第15條第2款規(guī)定：“對于政府有關(guān)部門和軍事機關(guān)提出意見的采納結(jié)果，應當作為城市總體規(guī)劃報送審批材料的專題組成部分�！睂τ谄渌麢C關(guān)提出意見的采納結(jié)果，也是日后審查行政規(guī)劃合法性時所要考慮的因素，即在程序上是否征詢其他部門的意見，實體上是否考慮相關(guān)因素，是否存在衡量不當?shù)那樾�。[22]
3．整合原則與逆流原則調(diào)整機制之間的協(xié)調(diào)
整合原則和逆流原則之間是相反相成的關(guān)系，兩者的路線剛好相反，但最終目的均在于保證行政規(guī)劃的合理性和科學性。為了在滿足整合原則的同時實現(xiàn)逆流原則的價值，有必要對整合原則的調(diào)整機制進行一定的限制，為逆流原則保留必要的生存空間。在德國，為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政自治，上級行政機關(guān)的審批應該限于合法性控制，而不應擴及合目的性控制。上級機關(guān)拒絕批準，應該說明理由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)向行政法院提起請求批準規(guī)劃的課予義務訴訟。在這一訴訟中，法院可附帶地審查州規(guī)劃目的的合法性。[23]這就為在實現(xiàn)整合原則的同時實現(xiàn)逆流原則的要求提供了制度上的保障。但這一點在我國似乎難以實現(xiàn)，一者我國上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的審批并沒有限于合法性控制，[24]二者我國行政訴訟法也沒有賦予地方行政機關(guān)的原告資格，而適用政治體系內(nèi)的制度予以解決。在具體的協(xié)調(diào)中，對于強制性的內(nèi)容，應嚴格遵循整合原則按照上位規(guī)劃執(zhí)行；對于指導性的內(nèi)容，則應按照逆流原則的要求尊重下位規(guī)劃的自主選擇。
四、調(diào)整行政規(guī)劃水平?jīng)_突的原則與機制
協(xié)調(diào)一致性是不同行政規(guī)劃的共通要求，但整合-逆流原則及其相應的實現(xiàn)機制適合于行政規(guī)劃垂直沖突的調(diào)整，卻并不適合于同位規(guī)劃水平?jīng)_突的調(diào)整。行政規(guī)劃的水平?jīng)_突在調(diào)整的原則和機制上具有一定的特殊性。
（一）調(diào)整規(guī)劃水平?jīng)_突的原則
同位規(guī)劃之間往往規(guī)定的事項是不同的，但在同一事項上的規(guī)定應當協(xié)調(diào)一致，這樣才能保證規(guī)劃的統(tǒng)一性�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定，“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當……與土地利用總體規(guī)劃相銜接”�！秶鴦赵宏P(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》第七點規(guī)定，“規(guī)劃銜接要遵循……專項規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則”。“相銜接”、“不得相互矛盾”的表述均表達了規(guī)劃之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一性的要求。但問題在于如何防止矛盾的發(fā)生呢？其間的沖突又如何調(diào)整呢？
1．合法原則
合法原則是調(diào)整同位規(guī)劃水平?jīng)_突的前提。調(diào)整規(guī)劃的水平?jīng)_突，首先要解決制定機關(guān)權(quán)限的合法性問題。水平?jīng)_突一般系因具有相同法律地位的不同行政機關(guān)就同一事項作出不同的規(guī)定而產(chǎn)生。而某些事項的規(guī)定權(quán)限可能專屬于特定機關(guān)，例如土地利用總體規(guī)劃實行分級審批實行分級審批，因此，沒有合法權(quán)限的機關(guān)超越自身權(quán)限制定的規(guī)劃屬于應當修改的對象。
有時，法律已經(jīng)設(shè)定了同位規(guī)劃之間的先后關(guān)系或主導關(guān)系。法定的關(guān)系為行政規(guī)劃的制定確立了基本的統(tǒng)一的法律秩序，在此秩序之內(nèi)，各行政規(guī)劃的制定者可以本著協(xié)商原則進行相互協(xié)調(diào)，共同為規(guī)劃目標的實現(xiàn)而努力。如果某規(guī)劃違反了法律所設(shè)定的規(guī)劃之間的關(guān)系，違反者即為違法，而違法者即應被撤銷或變更。例如，對于城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，1986年《土地管理法》第16條中規(guī)定的是協(xié)調(diào)關(guān)系，1998年在修改《土地管理法》時改為目前的銜接關(guān)系，[25]即現(xiàn)行《土地管理法》第22條第2款規(guī)定，“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)�！�。其用意十分明顯，那就是強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的主導性。但現(xiàn)實中，城市總體規(guī)劃等常常突破土地利用總體規(guī)劃的用地限制，這時只能是讓前者適合于后者，而不是兩者之間進行協(xié)調(diào)。
2．協(xié)商原則
在缺乏相關(guān)法律的明確規(guī)范時，由于同位規(guī)劃的制定者的法律地位大致相當，而且一般不享有指揮監(jiān)督權(quán)，這時要防止或解決沖突就必須遵循協(xié)商原則。否則在同一事項上各執(zhí)一詞，必然導致沖突的發(fā)生。所謂協(xié)商原則，是指在法定空間內(nèi)，同位規(guī)劃的制定者就同一事項的設(shè)計進行磋商，以達成一致。協(xié)商原則的適用是有限制的，那就是必須限于合法的框架之內(nèi)，而不能逾越法定的標準和界限。合法是運用協(xié)商原則進行調(diào)整的前提。
同位規(guī)劃的制定者有義務相互提供幫助，以避免矛盾的發(fā)生、促進規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。協(xié)商原則有時在法律中是有明確規(guī)定的。例如，《文物保護法》第16條對城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與文物保護規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)作出規(guī)定，“各級人民政府制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，應當根據(jù)文物保護的需要，事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會同文物行政部門商定對本行政區(qū)域內(nèi)各級文物保護單位的保護措施，并納入規(guī)劃”。事后發(fā)生沖突時，亦應本著協(xié)商原則進行會商解決。
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