[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱80621次
行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上歸法院行使，但在某些情況下，由法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使，標(biāo)準(zhǔn)是什么？并無(wú)法律明確規(guī)定。有人對(duì)此作了歸納，認(rèn)為劃分法院與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)有下述幾種觀點(diǎn)：（1
）以執(zhí)行標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)；（2）以法律后果嚴(yán)重程度劃分；（3）以案件影響大小為標(biāo)準(zhǔn)。凡在該地區(qū)影響大的，由法院執(zhí)行，一般的由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行；（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社出版，第378—379
頁(yè)。）（4）以對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)；（5
）以案件執(zhí)行的難度為標(biāo)準(zhǔn)。（注：馬生安：《論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇及其程序設(shè)定》，《行政法學(xué)研究》1997年第3
期第21頁(yè)。）本文作者在前面論述行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，實(shí)際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)的，由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，法律沒(méi)有授權(quán)的，全部由法院執(zhí)行。法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是：專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，法院執(zhí)行比較困難，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行較為方便的，由法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。一般性、普遍性的行政強(qiáng)制執(zhí)行和法律后果嚴(yán)重的，由法院強(qiáng)制執(zhí)行。但所有這些，都是學(xué)者們的概括，常常只是從一個(gè)側(cè)面反映出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。
2.法律并未授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，但行政機(jī)關(guān)卻自己強(qiáng)制執(zhí)行了，應(yīng)負(fù)什么法律責(zé)任。
這有兩種情況。一種是，無(wú)執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，且強(qiáng)制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡(jiǎn)單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無(wú)執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機(jī)關(guān)拆除民房，未經(jīng)申請(qǐng)人民法院而自行強(qiáng)制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國(guó)目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責(zé)任人員和直接主管負(fù)責(zé)人員以行政處分外，似別無(wú)良策。
3.在具體操作上，也還有一些困難，例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行？農(nóng)民建房，超出批準(zhǔn)面積10公分，主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令停建，不聽(tīng)，怎么辦；如申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制，房已蓋好，為了10公分再?gòu)?qiáng)制拆除？等等，實(shí)踐中此類問(wèn)題很多，都難以處理。
七、行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類
可依不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行作不同的分類。
第一，依執(zhí)法人是否可以請(qǐng)人代替法定義務(wù)人履行其義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，分為間接強(qiáng)制和直接強(qiáng)制。
1.間接強(qiáng)制
通過(guò)間接辦法強(qiáng)制法定義務(wù)人履行義務(wù)。又可分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰。
（1）代執(zhí)行，又稱代履行。義務(wù)人不履行法定義務(wù)，
而該義務(wù)又可由他人代為時(shí)，有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)可請(qǐng)人代替法定義務(wù)人履行義務(wù)，再由法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用，稱為代執(zhí)行。例如，拆除違章建筑，人民法院可請(qǐng)人代為拆除，再由不履行拆除義務(wù)的法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用。
代執(zhí)行是一種比較緩和的執(zhí)行方式，因而有很大的實(shí)用價(jià)值，但僅限于可以代執(zhí)行的作為義務(wù)，因而在范圍上又受到一定限制。
代執(zhí)行是由執(zhí)行機(jī)關(guān)自行代執(zhí)行還是請(qǐng)第三者代執(zhí)行，理論上有爭(zhēng)論，實(shí)踐做法也不一樣。日本規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)自為；奧地利規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自為，也可請(qǐng)第三者代為；德國(guó)則規(guī)定只能由第三者代為。筆者認(rèn)為，對(duì)代執(zhí)行的主體似不宜作統(tǒng)一規(guī)定，可由單行法根據(jù)不同行政領(lǐng)域的特點(diǎn)單獨(dú)規(guī)定。
代執(zhí)行的費(fèi)用是事先征收還是事后征收，各國(guó)的規(guī)定不一，事先征收，會(huì)給義務(wù)人造成心理壓力，促其履行義務(wù)，這就起了類似于執(zhí)行罰的作用；事后征收，便于結(jié)算，避免因事先預(yù)收而多退少補(bǔ)。我國(guó)對(duì)此無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。
代執(zhí)行的程序一般為告誡、代執(zhí)行和收取費(fèi)用三個(gè)階段。
（2）執(zhí)行罰。義務(wù)人不履行法定義務(wù)，
而該義務(wù)又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)可通過(guò)使不履行義務(wù)的法定義務(wù)人承擔(dān)新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)，促使其履行義務(wù)，稱為執(zhí)行罰。例如，對(duì)到期不納稅款者，每天處以稅款的千分之二的滯納金的執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。
執(zhí)行罰除使義務(wù)人負(fù)擔(dān)新的金錢給付義務(wù)外，是否還可以科以其他義務(wù)？各國(guó)似未見(jiàn)有此類規(guī)定。故有些國(guó)家和地區(qū)，將執(zhí)行罰稱為“怠金”、“強(qiáng)制金”等，但我國(guó)《治安管理處罰條例》第36條規(guī)定：“拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，拘留是為了達(dá)到促使當(dāng)事人交納罰款的目的�？埔孕碌娜松碜杂闪P成為罰款的執(zhí)行罰，這是一種很特殊的規(guī)定，據(jù)筆者所見(jiàn)，只有將罰款易處人身自由罰的，即不交罰款，就處以相當(dāng)?shù)娜松碜杂闪P，但罰款將被抵銷。而《治安管理處罰條例》的規(guī)定是處以人身罰后并不包括原繳納罰款的義務(wù)�？梢�(jiàn)這不是易處。
執(zhí)行罰的程序，大致與代執(zhí)行一樣，必須事先告誡，并附有期限，在義務(wù)人履行義務(wù)后，執(zhí)行罰應(yīng)立即停止。
執(zhí)行罰不是行政處罰。執(zhí)行罰具有罰的外形與功能，兩者都是使違法人承擔(dān)新的義務(wù)；在執(zhí)行罰不能迫使義務(wù)人履行義務(wù)時(shí)，最終仍需與行政處罰一樣，采取直接強(qiáng)制執(zhí)行手段。但它與行政處罰顯然不同：①性質(zhì)不同。行政處罰和執(zhí)行罰雖然都是針對(duì)不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人，但行政處罰本質(zhì)上屬于制裁性法律責(zé)任，僅限于設(shè)定新的義務(wù)；執(zhí)行罰屬于強(qiáng)制性法律責(zé)任，是以設(shè)定新的義務(wù)的辦法來(lái)促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)。②目的不同。行政處罰的目的在于制裁，通過(guò)制裁使當(dāng)事人以后不再違法，著眼點(diǎn)在于過(guò)去的違法行為；執(zhí)行罰的目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，其著眼點(diǎn)在于將來(lái)義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。③原則不同。制裁性法律責(zé)任一般都以“一事不再罰”為原則，一次違法行為懲罰一次；強(qiáng)制性法律責(zé)任最終目的在于義務(wù)的履行，因而執(zhí)行罰可以多次適用，直至義務(wù)人履行義務(wù)為止。
2.直接強(qiáng)制
在適用間接強(qiáng)制沒(méi)有達(dá)到目的，或無(wú)法采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接強(qiáng)制手段，或因情況緊急，來(lái)不及運(yùn)用間接強(qiáng)制的辦法，有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)也可依法對(duì)法定義務(wù)人實(shí)施直接強(qiáng)制，迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。
直接強(qiáng)制是迫使法定義務(wù)人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)之最有效的方法，也是行政行為中最嚴(yán)厲的手段。它既利于直接、有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，又易于造成對(duì)公民合法權(quán)益的損害或沖擊，因此，采取直接強(qiáng)制執(zhí)行必須十分慎重，對(duì)實(shí)施直接強(qiáng)制的條件作必要的、嚴(yán)格的規(guī)定：①行政機(jī)關(guān)實(shí)施直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力必須由法律明確授權(quán)。凡是法律沒(méi)有明確授權(quán)的，就必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。②采取直接強(qiáng)制執(zhí)行手段，必須是在窮盡其他間接強(qiáng)制執(zhí)行手段之后。③必須對(duì)直接強(qiáng)制執(zhí)行的條件和程序作嚴(yán)格、明確的規(guī)定。我國(guó)單行法中規(guī)定了許多直接強(qiáng)制執(zhí)行的措施，但大都沒(méi)有關(guān)于條件和程序的規(guī)定，這一狀況亟待改進(jìn)。④直接強(qiáng)制執(zhí)行中必須嚴(yán)格貫徹適度原則（國(guó)外又稱比例原則），以實(shí)現(xiàn)義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)為限，不能擴(kuò)大，不能給義務(wù)人的人身和財(cái)產(chǎn)造成超過(guò)其應(yīng)承擔(dān)義務(wù)的范圍。
直接強(qiáng)制執(zhí)行大致可按其內(nèi)容分為對(duì)人身的強(qiáng)制、對(duì)行為的強(qiáng)制和對(duì)財(cái)物的強(qiáng)制。
第二，依行政強(qiáng)制執(zhí)行的方法可分為：1.強(qiáng)制傳喚。如《治安管理處罰條例》第34條的規(guī)定。2.強(qiáng)制拘留。如《治安管理處罰條例》第35條的規(guī)定。3.強(qiáng)制履行。如《兵役法》第61條的規(guī)定。4.遣送出境。如《外國(guó)人入境出境管理法》第27條的規(guī)定。5.強(qiáng)制遣回原地。《集會(huì)游行示威法》第33條的規(guī)定。6.強(qiáng)制隔離治療。《傳染病防治法》第24條規(guī)定。7.強(qiáng)制許可�！秾＠ā返�52條規(guī)定。8.強(qiáng)制扣繳�！抖愂照魇展芾磙k法》第26條規(guī)定。9.強(qiáng)制退還�！锻恋毓芾矸ā返�43條、第52條規(guī)定。10.強(qiáng)制拆除。《城市規(guī)劃法》第40條、第42條規(guī)定。11.變價(jià)抵繳�！逗ｊP(guān)法》第37條規(guī)定。12.強(qiáng)制拍賣。
《稅收征收管理法》第26條規(guī)定。13.滯納金。《稅收征收管理法》第20條規(guī)定。14.扣除工資，或扣押財(cái)物作抵�！吨伟补芾硖幜P條例》第38條規(guī)定。15.強(qiáng)制鏟除�！吨伟补芾硖幜P條例》第31條規(guī)定。
第三，根據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的性質(zhì)，可分為：1.執(zhí)行性強(qiáng)制執(zhí)行，如罰沒(méi)款項(xiàng)的強(qiáng)制劃撥；2.制裁性強(qiáng)制執(zhí)行，如公安機(jī)關(guān)對(duì)兇器的收繳；3.檢查性強(qiáng)制執(zhí)行，如計(jì)量管理機(jī)關(guān)對(duì)計(jì)量產(chǎn)品的控制檢查；4.預(yù)防性強(qiáng)制執(zhí)行，如衛(wèi)生主管部門對(duì)傳染病流行的強(qiáng)制預(yù)防；5.制止性強(qiáng)制執(zhí)行，如交通管理部門對(duì)違反交通規(guī)則的車輛或行人的強(qiáng)制制止；6.保護(hù)性強(qiáng)制執(zhí)行，如公安機(jī)關(guān)對(duì)酗酒者的保護(hù)；7.教育性強(qiáng)制執(zhí)行，如有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)賣淫婦女和嫖客的收容審查；8.保全性強(qiáng)制執(zhí)行，如有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)違法嫌疑人財(cái)產(chǎn)的扣押、查封、凍結(jié)。（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社出版，第373頁(yè)。
其中有些似并非強(qiáng)制執(zhí)行。）
八、行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序
由于我國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行是以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外，故執(zhí)行主體在多數(shù)情況下是人民法院，在有法律特別規(guī)定的情況下，執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，兩者在執(zhí)行程序方面并不完全相同。
（一）人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行程序
人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上有兩種執(zhí)行程序。一種是經(jīng)過(guò)行政訴訟程序的審理與裁判，是對(duì)法院裁判文書的執(zhí)行程序；另一種是只經(jīng)過(guò)行政程序，并由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制的執(zhí)行程序。這兩者情況并不完全一樣。主要區(qū)別在于：對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行，尚需經(jīng)過(guò)法院的審查。經(jīng)審查同意執(zhí)行的，其后的程序就大致相似。執(zhí)行程序大致包括下述問(wèn)題：①管轄。②申請(qǐng)執(zhí)行期限。③審查。④協(xié)助執(zhí)行。⑤執(zhí)行實(shí)施。⑥執(zhí)行阻卻。包括執(zhí)行中止和執(zhí)行終結(jié)。⑦執(zhí)行補(bǔ)救。執(zhí)行補(bǔ)救有執(zhí)行回轉(zhuǎn)與再執(zhí)行。
（二）行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行程序
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