[ 魯凈凈 ]——(2009-3-2) / 已閱40169次
和諧社會(huì)建設(shè)中的行政裁決研究
魯凈凈
中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定(以下簡(jiǎn)稱“決定”)中指出，完善法律制度，夯實(shí)社會(huì)和諧的法制基礎(chǔ)。決定還指出，要加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)利、履行職責(zé)。一個(gè)真正和諧的社會(huì)應(yīng)當(dāng)是可以運(yùn)用一系列的制度性措施來(lái)迅速、公平合理處理糾紛的社會(huì)，而行政裁決作為我國(guó)行政法律領(lǐng)域中一項(xiàng)重要的法律制度，它對(duì)于迅速解決社會(huì)糾紛、緩解司法壓力，構(gòu)建和諧社會(huì)，都具有重要的實(shí)踐價(jià)值。
1 和諧社會(huì)與行政裁決制度
法治社會(huì)是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提和保障，是和諧社會(huì)發(fā)展的基石。所以和諧社會(huì)首先應(yīng)該是一個(gè)法治社會(huì)。而在社會(huì)糾紛日益增多，人們法律意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，糾紛解決機(jī)制的完善就顯得尤為重要。行政裁決是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，以法定程序，以第三人的身份裁決平等主體之間與行政管理有關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的具體行政行為”。 行政裁決制度作為一種訴訟外解決社會(huì)糾紛的新型模式，是“根據(jù)社會(huì)需求在行政權(quán)和司法權(quán)充分分立的基礎(chǔ)上所做的理性選擇”，是“司法訴訟外的一項(xiàng)獨(dú)具特色的爭(zhēng)議解決機(jī)制”。因此合理、完善、健全的行政裁決制度對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的法制意義。
首先，行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)的技術(shù)性、專業(yè)性有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義
社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政管理變得日益技術(shù)化，行政職能變得日益專業(yè)化，行政機(jī)關(guān)能夠利用所擁有的行政裁決權(quán)來(lái)解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛。因?yàn)榻鉀Q與行政管理相關(guān)的民事糾紛不僅需要法律知識(shí)，還需要有關(guān)的行政專門知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于缺乏相關(guān)行政專門知識(shí)和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的法官來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是困難的，同時(shí)由于司法權(quán)的被動(dòng)性，公民糾紛的迅速解決及社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)就更是難上加難了。因此，對(duì)于解決這種技術(shù)性和專業(yè)性要求相對(duì)較高的糾紛，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用自身的專業(yè)知識(shí)、行政權(quán)力及行政管理經(jīng)驗(yàn)，使糾紛得到公平、合理、迅速的解決。同時(shí)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的主動(dòng)性也彌補(bǔ)了司法權(quán)的被動(dòng)性。以環(huán)境污染糾紛為例，“環(huán)境民事糾紛的雙方當(dāng)事人所爭(zhēng)議的事項(xiàng)多在于環(huán)境侵害是否發(fā)生,發(fā)生的程度如何,是否在可容許的限度內(nèi),如何進(jìn)行計(jì)算賠償?shù)�。由于環(huán)境侵害的間接性,其認(rèn)定是比較困難的,必須借助有關(guān)科學(xué)技術(shù)知識(shí)才能加以判明” 。所以行政機(jī)關(guān)可以利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)的行政裁決權(quán)更公平合理客觀的處理。
其次，行政裁決適用的程序?qū)儆谛姓绦�，其程序的便捷性兼顧了公平與效率的雙重價(jià)值
“法的目的和任務(wù)在于以最少的犧牲和浪費(fèi)來(lái)盡可能多地滿足各種相互沖突的利益”。 行政裁決適用行政程序，具有準(zhǔn)司法性，吸收和容納了司法程序的內(nèi)容，但較司法程序要簡(jiǎn)單快捷，更注重對(duì)效率的追求，因此行政裁決更適合現(xiàn)代社會(huì)管理的需要。因?yàn)樾姓脹Q機(jī)關(guān)在行政裁決程序中擁有完全的指揮權(quán)以及行政權(quán)的主動(dòng)性，使得行政主體既能主動(dòng)詢問(wèn)當(dāng)事人，也可以主動(dòng)的調(diào)查證據(jù)，科學(xué)、及時(shí)的分析矛盾產(chǎn)生的原因，減少不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，從而加快了糾紛的解決速度，有利于當(dāng)事人減少繁冗的訴訟，也減輕了法院的負(fù)擔(dān)�？梢�(jiàn)，“行政裁決是行政活動(dòng)復(fù)雜性、效率性與司法程序公正性的有機(jī)結(jié)合，也決定了其解決糾紛既要迅捷，糾紛解決的成本又要低廉”。5兼顧了公平的價(jià)值目標(biāo)與效率的價(jià)值追求。
再次，行政裁決對(duì)部分特定民事糾紛的解決有利于社會(huì)秩序與國(guó)家政治秩序的和諧運(yùn)行
在一些特定的民事糾紛案件中，不僅涉及到民事糾紛雙方當(dāng)事人的利益，還涉及到社會(huì)公共利益，如環(huán)境污染糾紛、土地的所有權(quán)和使用權(quán)糾紛等。而司法程序在解決個(gè)體糾紛時(shí)往往難以顧及到社會(huì)公共利益，而行政機(jī)關(guān)能充分的整合社會(huì)各方面的資源，綜合、全面的發(fā)揮行政主體維護(hù)社會(huì)秩序的功能。同時(shí)，一些與行政管理有關(guān)的民事糾紛，既是民事的，也是行政的，行政機(jī)關(guān)在解決行政糾紛的同時(shí)一并解決民事糾紛，就可以避免法院重復(fù)勞動(dòng)及相互矛盾的認(rèn)定結(jié)果，而且行政機(jī)關(guān)憑借其擁有的各種裁量權(quán)在行政責(zé)任與民事責(zé)任中進(jìn)行協(xié)調(diào)認(rèn)定，也有利于糾紛的迅速解決。
再次，行政裁決制度的推行有利于服務(wù)型政府的建立
決定中指出，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。還指出，為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要途徑,和諧社會(huì)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。因此行政裁決制度的建立有利于行政主體樹立為人民服務(wù)的意識(shí)，也有利于行政機(jī)關(guān)為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。在解決特定民事糾紛時(shí)，相關(guān)行政主體將服務(wù)行政的理念注入行政裁決實(shí)施過(guò)程中，以專業(yè)、快速、經(jīng)濟(jì)的糾紛解決能力為社會(huì)公眾提供救濟(jì)，必將是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)和法治化進(jìn)程的重要一步。7
2 國(guó)外行政裁決制度的研究
2.1 英國(guó)的行政裁判所制度
行政裁決所制度是極具英國(guó)特色的一項(xiàng)制度，它既和行政訴訟有關(guān)，也與國(guó)家管理有密切聯(lián)系，是司法制度的輔助制度。
英國(guó)行政裁決種類繁多，但其作用主要在于運(yùn)用裁決所成員的專門知識(shí)和特定的規(guī)則，公平、公正、公開的解決特定領(lǐng)域的糾紛。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）在管轄范圍上，既管轄行政案件，也管轄民事案件；（2）在組織與運(yùn)作上，行政裁決所是由法律規(guī)定設(shè)立的獨(dú)立自成體系的中立的裁決機(jī)構(gòu)；（3）行政裁決所具有很強(qiáng)的法律專業(yè)性和行政專業(yè)性；（4）在程序上，主要適用準(zhǔn)司法程序，較之司法審判程序簡(jiǎn)便，規(guī)則靈活且費(fèi)用低廉。
在行政裁決的人員組成上具有獨(dú)立性。裁判所主席是由大法官任命或由部長(zhǎng)從經(jīng)大法官同意的預(yù)定名單人員中任命，其他成員可由裁判主席或部長(zhǎng)任命。
在運(yùn)作程序上，英國(guó)沒(méi)有適用于各行政裁決所的統(tǒng)一的程序法典，而是每種類型的行政裁決所都是由大臣制定一套適用于自己的程序規(guī)則。在審理方式上，實(shí)行對(duì)抗式；在證據(jù)規(guī)則上，通常不受證據(jù)法規(guī)則的約束，在給予當(dāng)事人公平的申辯機(jī)會(huì)的情況下，也可采納傳聞證據(jù)。但進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)，裁決所須在當(dāng)事人的參加下進(jìn)行，同時(shí)聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。
在救濟(jì)方面，行政裁決所沒(méi)有最終裁決權(quán)，對(duì)裁決不服的救濟(jì)主要是上訴，但上訴是法律有規(guī)定才存在的，上訴的方式主要有向另一裁決所上訴、向部長(zhǎng)上訴、從裁決所向法院上訴、沒(méi)有規(guī)定上訴權(quán)利或無(wú)權(quán)上訴等。
2.2 美國(guó)的行政裁決制度
美國(guó)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中除了主要的行政機(jī)關(guān)外，還有許多法律給予一定獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)是隨著美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制加強(qiáng)而大規(guī)模發(fā)展起來(lái)的。獨(dú)立控制委員會(huì)就是以其專門性和技術(shù)性對(duì)某一方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行解決和管制的。
獨(dú)立控制委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）不受政治影響。獨(dú)立控制委員會(huì)采取兩黨制，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，單獨(dú)決定政策，因此委員會(huì)可以依據(jù)其專業(yè)知識(shí)客觀公正的處理糾紛；（2）準(zhǔn)司法權(quán)。獨(dú)立控制委員會(huì)對(duì)違法行為具有裁決的權(quán)力且不受外界影響；（3）規(guī)則的一致連貫性。獨(dú)立控制委員會(huì)是由集體討論和決議的，需要多數(shù)同意，使得規(guī)則保持了一致連貫性。
在組織上，獨(dú)立控制委員會(huì)一般由5到7個(gè)委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨(dú)任制的缺點(diǎn)。委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院的同意后任命。
在權(quán)力上，獨(dú)立控制委員會(huì)的權(quán)力由法律規(guī)定，同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。
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