[ 魯凈凈 ]——(2009-3-2) / 已閱40207次
目前我國(guó)法律對(duì)于行政裁決的機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)人員的配備沒(méi)有具體的規(guī)定，都是由一般行政主體及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)兼理。由于一般行政主體相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)和專(zhuān)門(mén)法律知識(shí)的欠缺，以及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)人員對(duì)行政裁決的生疏，使得行政裁決專(zhuān)門(mén)、迅速解決糾紛的功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，而且行政裁決制度中行政執(zhí)法與司法主體合二為一也不符合公正的要求。
在和諧社會(huì)的建設(shè)中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)際交往行為的日益頻繁，人們法律權(quán)利意識(shí)的逐漸提高，特定的民事糾紛日益增多，目前這種僅由一般行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)兼理裁決的模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展及行政管理的需要。
3.4 行政裁決的程序有待進(jìn)一步完善
由于受到“重實(shí)體，輕程序”實(shí)用主義傳統(tǒng)觀念的影響以及尚欠成熟的行政程序法學(xué)理念的研究，使得我國(guó)的行政裁決程序研究更是步履維艱。
就目前我國(guó)的法律法規(guī)來(lái)看，我國(guó)缺乏獨(dú)立、完整、統(tǒng)一具體的行政裁決制度。
首先，我國(guó)的行政程序立法比較落后，所以有關(guān)行政裁決程序方面的規(guī)定在相當(dāng)程度上依附于實(shí)體法。同時(shí)，我國(guó)既沒(méi)有統(tǒng)一的《行政程序法》，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《行政裁決法》，使得行政裁決程序零星規(guī)定于有關(guān)法律法規(guī)之中，所以行政裁決程序的模糊失衡影響了我國(guó)依法行政的效力。
其次，現(xiàn)有的行政裁決程序規(guī)則并不完整，存在著程序瑕疵。目前我國(guó)的法律法規(guī)中，基本上只有對(duì)行政主體資格和救濟(jì)方面的規(guī)定，而對(duì)行政主體義務(wù)和權(quán)限卻沒(méi)有明確的規(guī)定。這種存在瑕疵的程序在實(shí)踐中易于造成行政主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)、事實(shí)不清楚或者證據(jù)不足等現(xiàn)象的發(fā)生。
再次，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一具體的行政裁決程序。作為一種準(zhǔn)司法的行政裁決活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)裁決，司法化的程序設(shè)置是很關(guān)鍵的。從理論上講行政裁決程序一般應(yīng)包括：申請(qǐng)與受理、回避與調(diào)查、聽(tīng)證與對(duì)質(zhì)、調(diào)解與裁決、執(zhí)行。這樣行政裁決的程序才完整。但是從零星散于法律法規(guī)中的規(guī)定，可見(jiàn)行政裁決的程序一般包括以下步驟：申請(qǐng)，調(diào)查，審查和聽(tīng)證，裁決。但是在實(shí)踐中，如《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》中將其分為：申請(qǐng)與受理、調(diào)查與協(xié)調(diào)、裁決三部分。可見(jiàn)，行政裁決在全國(guó)并沒(méi)有形成統(tǒng)一而具體的程序。
“程序是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)”19，行政裁決作為一項(xiàng)重要的具體行政行為，一套獨(dú)立、完整、統(tǒng)一具體的行政裁決程序?yàn)橐婪ㄐ姓鸬搅嘶A(chǔ)性的作用。因此，筆者建議有必要完善我國(guó)的行政裁決程序。
3.5 行政裁決的救濟(jì)制度不統(tǒng)一
行政救濟(jì)主要是在行政作用給國(guó)家權(quán)益造成侵害或負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)該國(guó)民的請(qǐng)求，通過(guò)一定機(jī)關(guān)防止和排除其侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)國(guó)民的權(quán)益。20根據(jù)目前我國(guó)有關(guān)的法律法規(guī),行政裁決的救濟(jì)模式主要體現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟,但是行政復(fù)議的很少。行政裁決作為一種具體的行政行為，大多數(shù)的都可以適用行政訴訟救濟(jì)。最高人民法院1991年發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)就賠償問(wèn)題所作的裁決不服，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服，可以提起行政訴訟。最高法院2000年發(fā)布的關(guān)于行政訴訟新的司法解釋?zhuān)参磁懦龑?duì)上述裁決和強(qiáng)制性補(bǔ)償提起行政訴訟的可能性。21在實(shí)踐中，行政相對(duì)人如果對(duì)行政裁決結(jié)果不服，一般也可以向法院提起訴訟。
而有一部分行政裁決只能就原來(lái)的民事糾紛向法院提起民事訴訟，而不能提起行政訴訟�！吨腥A人民共和國(guó)森林法》第17條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)人民政府處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴�！睹耖g糾紛處理辦法》第21條規(guī)定，基層人民政府作出的處理決定，當(dāng)事人必須執(zhí)行。如有異議，可以在處理決定作出后，就原糾紛向人民法院起訴�？梢�(jiàn)，在一些情況下當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服，可以就原糾紛提起民事訴訟。
大部分的行政裁決救濟(jì)都沒(méi)有包括行政復(fù)議。我國(guó)的《行政復(fù)議法》只規(guī)定了對(duì)自然資源的權(quán)屬民事糾紛裁決的救濟(jì)可以進(jìn)行行政復(fù)議。但是隨著行政管理事務(wù)的增多，行政裁決作用的發(fā)揮對(duì)行政裁決救濟(jì)方面的要求也越來(lái)越迫切，而目前這種狹隘的行政復(fù)議范圍顯然不利于對(duì)行政裁決進(jìn)行救濟(jì)。
行政裁決涉及的內(nèi)容廣泛，領(lǐng)域繁多，對(duì)于其救濟(jì)問(wèn)題大多采用列舉式，有的可以提起行政訴訟，有的可以提起民事訴訟，有的可以提起行政附帶民事訴訟，在立法上并沒(méi)有予以統(tǒng)一，造成在實(shí)踐操作中更是混亂無(wú)序，顯然行政裁決救濟(jì)制度的不統(tǒng)一不利于行政裁決在和諧社會(huì)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
4 完善和諧社會(huì)建設(shè)中的行政裁決制度的對(duì)策
4.1 統(tǒng)一其法律名稱(chēng),明確并適當(dāng)擴(kuò)大其范圍
由于現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)行政裁決法律名稱(chēng)不統(tǒng)一,造成在司法實(shí)踐操作中混亂無(wú)序。因此為了維護(hù)法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性,筆者建議,按照“行政裁決”來(lái)統(tǒng)一命名。因?yàn)樾姓脹Q這一概念已經(jīng)在學(xué)術(shù)界形成了通說(shuō)，易被人們所熟知與運(yùn)用。同時(shí)行政裁決制度是行政機(jī)關(guān)處于中立地位，居間裁決平等主體特定糾紛的制度。因此，用行政裁決這一概念更科學(xué)貼切。
依法行政要求我們行使行政職權(quán)必須有法律依據(jù)。而目前我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的行政裁決法律制度。因此在法律法規(guī)中應(yīng)該首先對(duì)行政裁決的事項(xiàng)予以明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，首先，在立法上對(duì)行政裁決權(quán)予以明確規(guī)定，因?yàn)樾姓脹Q制度是行政機(jī)關(guān)依法行政的體現(xiàn)。為了維護(hù)其法律權(quán)威性，有必要由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一制定；其次，制定統(tǒng)一的《行政裁決法》，對(duì)行政裁決制度做出比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是對(duì)行政裁決的范圍、種類(lèi)應(yīng)以明確規(guī)定，如特定的民事糾紛當(dāng)事人可以向哪些機(jī)關(guān)申請(qǐng)，而不能籠統(tǒng)模糊。同時(shí)，對(duì)行政裁決制度的一些特殊問(wèn)題，應(yīng)以特別規(guī)定的方式作出調(diào)整。
在和諧社會(huì)的建設(shè)中，依法行政的作用越來(lái)越重要，對(duì)社會(huì)的影響越來(lái)越大。六中全會(huì)提出，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制是和諧社會(huì)建設(shè)中的重要任務(wù)。因而行政裁決以專(zhuān)業(yè)迅速解決糾紛的功能更應(yīng)得到適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)。針對(duì)目前在某些方面呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)的局面，我們應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大行政裁決范圍，增加與行政管理職能相關(guān)的行政裁決種類(lèi)，如：交通糾紛的裁決、治安管理糾紛的裁決，環(huán)境污染糾紛的裁決，勞動(dòng)就業(yè)與再就業(yè)的裁決，醫(yī)療糾紛的裁決等，并在法律中予以明確規(guī)定。
4.2 成立相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)
如前所述，針對(duì)我國(guó)目前的行政裁決機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，筆者建議成立相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。
4.2.1 成立專(zhuān)門(mén)的行政裁決機(jī)構(gòu)
在國(guó)際上，如英國(guó)，設(shè)立了很多專(zhuān)門(mén)的行政裁判所，有工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、財(cái)產(chǎn)和稅收方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所等。我國(guó)目前個(gè)別法律也有規(guī)定，如專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)對(duì)專(zhuān)利權(quán)爭(zhēng)議的裁決，商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)商標(biāo)權(quán)爭(zhēng)議的裁決。因此筆者建議，在一些職權(quán)性及民事糾紛繁多的行政裁決領(lǐng)域成立專(zhuān)門(mén)的行政裁決機(jī)構(gòu)，如交通運(yùn)輸裁決機(jī)構(gòu)、土地裁決機(jī)構(gòu)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)裁決機(jī)構(gòu)等，也就是說(shuō)，“我們的行政裁決機(jī)構(gòu)實(shí)際上類(lèi)似于依靠專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行糾紛解決的英國(guó)裁判所”。22
同時(shí)隨著國(guó)際交往的深入，在行政管理中出現(xiàn)的國(guó)際民事糾紛，可視情況成立專(zhuān)門(mén)的或有獨(dú)立職能的行政裁決機(jī)構(gòu)。
4.2.2 成立有獨(dú)立職能的行政裁決機(jī)構(gòu)
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