[ 趙培榮 ]——(2009-5-10) / 已閱63568次
我國的法律法規(guī)對勞動教養(yǎng)適用的范圍作了一些規(guī)定：
《勞動教養(yǎng)試行辦法》第九條規(guī)定：勞動教養(yǎng)收容家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人，對家居農(nóng)村流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可以收容教養(yǎng)。
《關于對外國人和華僑、港澳臺同胞不得實行收容審查和勞動教養(yǎng)的通知》指出：為了保證公安機關在辦理境外人員違法犯罪案件中嚴格依法辦事，現(xiàn)決定，對外國人（含無國籍人）和華僑、港澳同胞、臺灣同胞在大陸有違法犯罪行為，需要限制人身自由進行審查的，要嚴格依照有關法律的規(guī)定采取相應的強制措施，不得使用收容審查手段，也不許可作勞動教養(yǎng)處理。
從以上規(guī)定可以看出，勞動教養(yǎng)的對象隨著不同的歷史時期在不斷地擴大，特別是在勞動教養(yǎng)的具體實施過程中，一些部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)甚至辦案機關內部的制度、文件對勞動教養(yǎng)的對象都作了擴大化的規(guī)定，以至于幾乎所有違反治安管理規(guī)定，不夠刑事處罰的行為都可以依照相關規(guī)定予以勞動教養(yǎng)。從勞動教養(yǎng)的對象和條件看，其中有相當一部分規(guī)定與《刑法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定交叉甚至重復，使公安機關在處理違法犯罪行為時自由裁量權太大。同時，關于勞動教養(yǎng)適用范圍的限制也違反了我國憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的基本人權和法治原則。
2.1.3 勞動教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)
勞動教養(yǎng)是以限制被勞動教養(yǎng)人員１到４年的人身自由為特征，對其進行強制性教育改造的一項制度。這項制度的主要依據(jù)是1957年經(jīng)第一屆全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》、1979年經(jīng)第五屆全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》和1982年國務院頒布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。根據(jù)法律位階效力的原則，勞動教養(yǎng)制度與我國諸多的基本法律和國際人權公約的有關規(guī)定存在著沖突，因而使這項制度缺乏充分的法律依據(jù)。
(一) 勞動教養(yǎng)與《行政處罰法》和《立法法》的規(guī)定不相符合
1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定�！辈⑶以谄渲幸�(guī)定的七種行政處罰中沒有勞動教養(yǎng)。而2003年10月1日實行的《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律�！钡珓趧咏甜B(yǎng)所依據(jù)的《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》無論從行文結構，還是從文字表述內容看，都更像是一份政策性文件，與要求十分嚴謹規(guī)范的法律顯然相去甚遠，至多算是“準法律”性質的行政法規(guī)。而《勞動教養(yǎng)試行辦法》作為現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度運行的主要法律依據(jù)，只能算是行政法規(guī)。雖然后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關于禁毒的決定》 等單行法律中都有關于勞動教養(yǎng)的規(guī)定，但都是適用勞動教養(yǎng)，而不是對勞動教養(yǎng)具體制度的規(guī)定。所以，無論勞動教養(yǎng)屬于哪種性質，其限制人身自由的實質決定了這種制度必須由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)定，其所依據(jù)的規(guī)范性文件顯然與《行政處罰法》和《立法法》相沖突。
(二) 勞動教養(yǎng)與《憲法》的規(guī)定不相符合
《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身體。”此處的“法”顯然是指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)、規(guī)章。憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，勞動教養(yǎng)所依據(jù)的行政法規(guī)做出的限制和剝奪人身自由的規(guī)定顯然同憲法規(guī)定相抵觸，因而勞動教養(yǎng)制度也是違憲的。因此，2007年12月4日，我國法學界多位學者聯(lián)名提請全國人民代表大會啟動對勞動教養(yǎng)制度的違憲審查，進而廢除勞動教養(yǎng)制度。
(三) 勞動教養(yǎng)制度與我國承擔的國際義務不相符合。
1998年10月，我國簽署了《公民權利和政治權利國際公約》。該公約第9條規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。由上述可知，剝奪人的自由必須有法律根據(jù)，且必須有法定的正當程序。應該講公約的這一規(guī)定，與我國立法法的規(guī)定相一致。我國的勞動教養(yǎng)僅有行政法規(guī)為依據(jù)，而沒有法律根據(jù)，而且在程序上，監(jiān)督制約機制和救濟程序等方面都存在著嚴重缺陷，顯然是不符合國際公約的要求的。
2.1.4 勞動教養(yǎng)制度違背了處分法定原則和過罰相當原則
如前所述，勞動教養(yǎng)制度在發(fā)展演變的過程中，收容對象的種類在不斷增加，收容范圍由大中城市、鐵路沿線、大型廠礦等人口密集地區(qū)、交通樞紐地區(qū)等治安重點地區(qū)，擴大到廣大城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村。一些法律法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、甚至地方性法規(guī)爭相擴大勞動教養(yǎng)的適用范圍和對象，甚至將一些負案待查的人也予以勞教，從而使勞動教養(yǎng)成為一個大口袋，幾乎所有為刑法所禁止而不夠刑事處罰的行為都可以適用勞動教養(yǎng)，甚至各行各業(yè)中所能涉及到違反行政法規(guī)的行為除了那些因為輕微而可以受到行政處罰的以外，也都可以適用勞動教養(yǎng)。 這些做法違背了處分法定原則，使得勞動教養(yǎng)處在一種被濫用的局面。
現(xiàn)今勞動教養(yǎng)的對象主要包括以下幾類人：一是多次違反治安管理法，屢教不改的；二是已觸犯刑事法律，罪行輕微，沒有必要予以刑事處罰的；三是曾因吸毒或賣淫嫖娼被公安機關處理過，而又再犯者；四是一些“法輪功”癡迷分子。勞動教養(yǎng)作為一種適用行政程序的處罰措施，限制或剝奪公民人身自由的時間，最多可達四年之久，其嚴厲程度大于刑事處罰中的管制、拘役和短期自由刑，而且還沒有緩刑和假釋之類的規(guī)定。這一處罰措施與上列幾類人員違法犯罪的嚴重性基本不相適應，違背了過罰相當原則。這一缺陷使得實踐中甚至經(jīng)常出現(xiàn)一些違法犯罪人員不惜找關系走后門請求被判刑也不愿意被適用理論上輕于刑罰的勞動教養(yǎng)的不正�，F(xiàn)象。
2.2 勞動教養(yǎng)在程序上存在的問題
程序問題是勞動教養(yǎng)制度存在的最嚴重，最敏感的問題，是與法制化程度關聯(lián)性最大的問題，也是西方國家和人士攻擊最多的話題。 目前我國勞動教養(yǎng)的適用程序很不規(guī)范，使得勞動教養(yǎng)制度在程序上存在著嚴重的弊端。
2.2.1 勞動教養(yǎng)在審批程序中存在的問題
依照有關規(guī)定，勞動教養(yǎng)的審批工作由公安、司法和民政三個部門組成的勞動教養(yǎng)管理委員會負責，但事實上這只是一個虛設的機構。實踐中，“勞動教養(yǎng)審批機構設在公安機關，受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養(yǎng)的人”。 由此可以看出，勞動教養(yǎng)的審批不但沒有進入司法程序，而且也沒有嚴格按照有關規(guī)定，由勞動教養(yǎng)管理委員會審批，而是由公安部門獨立完成的。這同我國現(xiàn)行的司法體制極不協(xié)調，且存在著很大的弊端。
(一) 行政機關決定勞動教養(yǎng)的適用和期限存在嚴重的不合理性，遠遠超出了法治國家行政權對公民權利的處置限度。
《公民權利和政治權利國際公約》第14條規(guī)定：“人人都有被公正審判的權利”。刑罰中的拘役、管制、3年以下有期徒刑及各種附加刑都必須進入司法程序，必須經(jīng)過人民法院判決。而勞動教養(yǎng)作為限制人身自由長達1至4年的處罰措施，其嚴厲程度與這些措施相比有過之而無不及，但勞動教養(yǎng)案件在實際工作中卻只由公安機關承辦和審批，而且公安機關在審批勞動教養(yǎng)申請時沒有任何形式的聽審和聽證程序，而是采取秘密的、書面的、間接的審批方式，不允許被勞動教養(yǎng)者提意見和做出辯解，也不給他們委托律師進行辯護的機會，使得勞動教養(yǎng)的審批成為一種非公開的內部審查程序，這種程序甚至遠不如《行政處罰法》規(guī)定的一般程序規(guī)范嚴謹。而且，在勞動教養(yǎng)案件的審批過程中，公安機關有著多重身份：調查者、申請者、決定者。盡管調查、申請和做出決定的公安機關不是同一機關，但卻有著上下級關系，那么在做出勞動教養(yǎng)決定時就不可能在申請者和被審批人員之間保持中立，程序正義也就不可能存在。作為法律程序的設計必須遵循兩項“自然主義”，即“任何人不得為自己案件的法官”，“裁判者必須聽取雙方的意見”，勞動教養(yǎng)在適用時都同時違背了這兩項要求，顯然是嚴重違背法治化要求的。
(二) 在勞動教養(yǎng)審批過程中，公安機關的自由裁量權太大，容易導致警察權力的濫用和滋生腐敗。
勞動教養(yǎng)法律法規(guī)在適用對象行為界限上的一些規(guī)定既缺乏質的規(guī)定性，又缺乏量的限度，不能與治安處罰和刑事處罰的運用對象區(qū)別開來，這樣就導致警察在執(zhí)法過程中有著太大的自由裁量權。同一違法行為，警察在處罰時既可以依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定予以拘留、罰款等行政處罰，又可以依據(jù)有關勞動教養(yǎng)的規(guī)定對違法行為人處以1到3年的勞動教養(yǎng)，而且對同樣應該予以勞動教養(yǎng)的，決定1年還是3年，有關勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)中并無量的規(guī)定。這幾種處罰之間的差別之大在當今世界法治國家的司法實踐中是絕無僅有的。這種警察權力濫用的可能在勞動教養(yǎng)執(zhí)行環(huán)節(jié)的延減教期及辦理所外執(zhí)行和所外就醫(yī)等方面同樣也不同程度地存在著。甚至在實踐中，勞動教養(yǎng)部門還曾收容一些負案待查或因堅持上訪申訴而被打擊迫害的人員。勞動教養(yǎng)制度的這些缺陷使它成為了行政權力濫用的工具，也成了滋生腐敗的溫床。
2.2.2 在保障勞動教養(yǎng)人員權利救濟上存在的問題
在勞動教養(yǎng)法律法規(guī)中，除了只規(guī)定了勞動教養(yǎng)的對象和審批權外，缺少相應的行政執(zhí)法程序，對被勞動教養(yǎng)人員獲得救濟權利的保障規(guī)定幾乎沒有。如沒有向被勞動教養(yǎng)人員送達《勞動教養(yǎng)決定書》的規(guī)定，沒有向被勞動教養(yǎng)人員告知復議權和起訴權的規(guī)定，沒有關于聽證程序的規(guī)定等等。盡管2002年公安部頒布的《公安機關辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第25條規(guī)定了“地級以上公安機關可以以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義組織聆詢”，但這并非是必經(jīng)程序，而且到目前為止，聆詢制度作為相關法規(guī)明確規(guī)定的唯一救濟途徑，各地公安機關在勞動教養(yǎng)決定做出以前，不是根本沒有實行聆詢，就是流于形式。司法實踐中，根據(jù)《行政復議法》的有關規(guī)定和勞動教養(yǎng)實際，被勞動教養(yǎng)人員在不服勞動教養(yǎng)決定時，可以向做出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會所屬的人民政府或上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請復議，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。但由于沒有嚴格的法律保障，許多被勞動教養(yǎng)人員申請復議或提起訴訟的權利被變相剝奪，而且，由于對勞動教養(yǎng)行政復議和行政訴訟沒有明確的規(guī)定，以及勞動教養(yǎng)法律地位存在的爭議，在復議或訴訟過程中存在著種種困難和阻力，甚至，公安部1998年11月在《關于勞動教養(yǎng)范圍有關問題的通知》中竟然規(guī)定：“人民法院在受理勞動教養(yǎng)行政訴訟案件時要充分考慮農(nóng)村的實際情況，慎重對待，不要輕易做出勞動教養(yǎng)審批部門敗訴的決定�！边@些現(xiàn)象的存在，使得本來有諸多爭議的勞動教養(yǎng)案件在司法實踐中卻少有申請行政復議或提起行政訴訟的，即便是有，復議變更或勝訴的也更是少之又少了。
檢察監(jiān)督的無力，也是被勞動教養(yǎng)人員的救濟權利不得到保障的重要原因之一。根據(jù)《勞教檢察工作辦法》的規(guī)定，檢察機關的監(jiān)督權只體現(xiàn)在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行上，且除了對勞教監(jiān)督的具體業(yè)務范圍作了規(guī)定外，對于監(jiān)督程序、監(jiān)督權的行使方法都沒有明確詳盡的規(guī)定，對最關鍵的同時也是存在問題最嚴重的一個環(huán)節(jié)——勞動教養(yǎng)的審批活動，其監(jiān)督權僅限于提出糾正意見，難以發(fā)揮監(jiān)督職能，保障公民的合法權益。而且，在監(jiān)督過程中，缺少具體的監(jiān)督程序和相應的后續(xù)手段，致使案件復查糾正工作的質量無法得到保障。
2.2.3 許多程序上的制度和措施均無明確規(guī)定
在辦理案件適用程序上普遍實行的許多重要制度和措施，如回避制度、備案制度、送達制度、告知制度、辦案責任制、錯案追究制，以及先行羈押措施等在有關勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)中均無明確規(guī)定，這也是勞動教養(yǎng)制度在程序方面存在的重要缺陷之一。
2.3 勞動教養(yǎng)在執(zhí)行中存在的問題
2.3.1 現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的執(zhí)行模式
根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定，我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的執(zhí)行模式包括以下幾個方面的內容：
(一) 收容制度
對被勞動教養(yǎng)的人，應當在規(guī)定的時間、地點予以收容；勞動教養(yǎng)執(zhí)行機關要對送交收容執(zhí)行的勞動教養(yǎng)人員進行法定的收容條件審查、健康檢查和安全檢查；對因有特殊情況、符合所外執(zhí)行條件的勞動教養(yǎng)人員辦理所外執(zhí)行；對勞動教養(yǎng)期滿或符合提前解除條件的勞動教養(yǎng)人員依法辦理解除勞動教養(yǎng)手續(xù)等。
(二) 分類處遇制度
分類處遇是指依據(jù)一定的原則、標準和程序，將具有不同類型特征的勞動教養(yǎng)人員編入不同的管理單位，實施有針對性的管理、矯治和教育的制度�！秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》第18條規(guī)定：“對勞動教養(yǎng)人員，應當按照性別、年齡、案情性質等不同情況，分別編隊，分別管教”。
(三) 安全警戒制度
勞動教養(yǎng)場所設置警戒職能部門，建立護衛(wèi)隊，負責場所警戒護衛(wèi)工作；勞動教養(yǎng)管理所建立健全安全管理制度，采取安全措施，防止勞動教養(yǎng)人員逃跑、自殺、鬧事、騷亂、暴動等重大惡性事故及其他違法犯罪活動，防止外部人員襲擾、破壞。
(四) 通訊、會見和放假、準假制度
勞動教養(yǎng)執(zhí)行機關保護勞動教養(yǎng)人員的通訊、會見自由，并實行放假、準假制度，《勞動教養(yǎng)試行辦法》第八章第52條至第54條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)人員的通訊，不檢查。會見家屬時，不旁聽。家屬當天不能返回的，應當安排食宿；有居住條件的，允許夫婦同居”，“勞動教養(yǎng)人員親屬送來的衣物和食品，一般不應限制”。根據(jù)有關規(guī)定，勞動教養(yǎng)人員放假、準假有4種形式：即休息、放假、事假和獎勵假。
(五) 教育制度
教育方面，按照“教育、感化、挽救”的方針和“三像”指示 的要求，堅持辦勞動教養(yǎng)工作特色的方向，貫徹理論聯(lián)系實際，因人施教，疏通引導、著力改造、以理服人的原則，主要開展政治理論和法律常識教育、職業(yè)技術教育、文化教育等內容，并輔之以各種形式的輔助教育和社會幫教活動。
(六) 勞動生產(chǎn)制度
勞動教養(yǎng)場所為實現(xiàn)勞動教養(yǎng)的目的，依法組織勞動教養(yǎng)人員從事生產(chǎn)勞動，促使勞動教養(yǎng)人員樹立正確的勞動觀念，養(yǎng)成勞動習慣，從而強化遵紀守法意識，達到改造思想，矯正惡習的目的。
1989年8月，司法部在全國勞動教養(yǎng)管理系統(tǒng)開始全面部署創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色的工作，并出臺了一系列相關政策。伴隨著探索勞動教養(yǎng)特色的實踐過程，構建有中國特色的三級勞動教養(yǎng)處遇模式已初露端倪。1992年8月10日，司法部制定的《勞動教養(yǎng)管理工作若干制度》中規(guī)定，“對勞動教養(yǎng)人員實行從嚴管理、普通管理和寬松管理三級管理制度”，可根據(jù)不同級別管理對象的條件和處遇，評定勞動教養(yǎng)人員不同的管理等級，并執(zhí)行相應的管理措施；教育上以創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)學校為載體，推行課堂化、系統(tǒng)化、正規(guī)化的教育模式；同時積極發(fā)展勞動教養(yǎng)生產(chǎn)，強調通過生產(chǎn)勞動鍛煉，使勞動教養(yǎng)人員轉化思想，矯正惡習，養(yǎng)成勞動習慣，學會生產(chǎn)技能。在隨后的近十年中，各地的創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)特色工作都取得了一定的成績，但勞動教養(yǎng)的執(zhí)行模式仍然沒能完全擺脫刑罰執(zhí)行模式的影響，而探索出一條具有勞動教養(yǎng)特色的道路來。近年來，隨著對勞動教養(yǎng)存在問題的爭議和勞動教養(yǎng)立法的呼聲越來越高，司法部加大了創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)特色工作的力度，提出了實行“封閉式、半開放式、開放式”三種管理模式的構想和要求，并在教育上推行學分制和心理矯治工作，開始注重對教育質量的評估評價，勞動教養(yǎng)工作特色逐漸顯現(xiàn)出來。但由于場所安全穩(wěn)定的巨大壓力，各地勞動教養(yǎng)機關都是采取謹慎的態(tài)度穩(wěn)步推進，且全國各地推行的廣度和深度也不盡相同，勞動教養(yǎng)工作應有的特色仍沒有充分展現(xiàn)出來。
2.3.2 勞動教養(yǎng)執(zhí)行中存在的問題
在勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建初期，由于它具有教育改造，安置就業(yè)的性質，其執(zhí)行模式還是有別于勞改模式（即監(jiān)禁模式）的，但后來隨著勞動教養(yǎng)性質和收容對象的變化，作為限制或剝奪公民自由時間最長、范圍最廣、影響最大的“行政處罰措施”，其執(zhí)行模式逐漸混同于勞改執(zhí)行模式，同時，由于勞動教養(yǎng)長期附屬于勞動改造機關的領導，使勞動教養(yǎng)在實際執(zhí)行過程中成了“二勞改”。在實踐中，勞動教養(yǎng)管理體制、管理制度、管理方式一直沿襲監(jiān)獄的封閉管理模式，除了沒有電網(wǎng)和武警看押外，在教育、管理、勞動等方面和刑罰執(zhí)行沒有本質的區(qū)別。
在實際工作中，由于制度不健全、制度落實不嚴格、執(zhí)法人員素質不高等原因，勞動教養(yǎng)執(zhí)行中存在著較多的問題：吃拿卡要、打罵體罰、玩忽職守成為系統(tǒng)中的三大頑癥而長期得不到解決；勞動教養(yǎng)人員逃跑、所內發(fā)案、非正常死亡和重大生產(chǎn)責任事故時有發(fā)生；所外執(zhí)行和所外就醫(yī)把關不嚴；分級分類管理制度落實不到位；延減教期隨意性大；所內教育流于形式，教育內容和教育方法陳舊簡單，針對性差；勞動教養(yǎng)人員解教釋放后的安置幫教落實不到位，重新犯罪率居高不下，多進宮勞動教養(yǎng)人員比例逐年升高；勞動作為一項重要的教育手段在實踐中被異化為懲罰勞動教養(yǎng)人員和創(chuàng)造經(jīng)濟效益的手段，并走向沒有生產(chǎn)項目，勞動教養(yǎng)人員長期坐吃閑飯和片面追求經(jīng)濟效益，勞動教養(yǎng)人員長期超時超體力勞動，忽視管理教育兩個極端，等等。
以上問題的存在，很大程度上影響了對勞動教養(yǎng)人員的教育挽救質量，影響了勞動教養(yǎng)工作目標的實現(xiàn)，也影響了勞動教養(yǎng)工作的社會形象，加劇了勞動教養(yǎng)的合法性合理性危機，使得勞動教養(yǎng)制度的改革顯得更加必要和緊迫。
3. 勞動教養(yǎng)制度改革的探索
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