[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17486次
楊朝霞 北京林業(yè)大學
關鍵詞: 環(huán)保機關/環(huán)境民事公益訴訟/環(huán)境權/原告/正當性
內容提要: 環(huán)保機關依法履行了環(huán)境監(jiān)管職責，仍不能有效保護環(huán)境的，可作為原告，提起旨在維護公共性環(huán)境公益的環(huán)境民事公益訴訟。具體而言，環(huán)境權、訴訟信托和自然資源國家所有權的理論為環(huán)保機關提起環(huán)境民事公益訴訟奠定了理論上的正當性基礎。環(huán)境權是環(huán)境公益訴訟最核心的權利基礎，為了更理性、更科學地對其進行理論研究和制度設計，今后務必高度重視對環(huán)境權的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出臺《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（以下簡稱《意見》），在國家層面正式確認了環(huán)保機關提起環(huán)境民事公益訴訟的原告地位。[1]2010年8月，昆明市環(huán)保局以兩家牧業(yè)公司嚴重污染村民飲用水為由，向昆明市環(huán)境保護法庭提起云南首例環(huán)境民事公益訴訟案，請求判令被告停止環(huán)境侵害、賠償治理污染所需432萬余元。[2]對此，我們不禁要問：(1)環(huán)保機關置行政職權于不顧，反而運用民事訴訟的途徑來保護環(huán)境，豈不造成行政資源和司法資源的雙重浪費？(2)作為行政主體的環(huán)保機關何以能“搖身一變”成為環(huán)境民事公益訴訟的原告？以下，筆者試從環(huán)境公共利益維護的角度對環(huán)保機關以民事主體身份提起環(huán)境訴訟的正當性問題予以論證和說明，以求教于同仁。
一、環(huán)境公共利益的類型化：公眾性環(huán)境公益和公共性環(huán)境公益
以環(huán)境侵害為依據(jù)，可把與環(huán)境有關的利益（均可因環(huán)境侵害而遭受損害）分為三大類型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有時還包括精神利益），因為生命和健康的維持都需良好的環(huán)境作為條件。二是財產利益，因為許多財產的獲取和實現(xiàn)均需良好的環(huán)境作為條件，環(huán)境若受污染必損害財產，如養(yǎng)殖的魚蝦因水污染而死亡。三是環(huán)境利益，指環(huán)境的功能所體現(xiàn)出來的利益，如環(huán)境的供給功能（清潔空氣和水源的提供等）、調節(jié)功能（涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候等）。實際上，環(huán)境問題的本質即是環(huán)境功能的受損。眾所周知，環(huán)境屬于典型的公共物品，不具有私人物品的獨占性和消費排他性，因此，其凝結的利益往往表現(xiàn)為公共利益，如濕地的氣候調節(jié)功能可惠及廣大區(qū)域。不過，對某些特定的環(huán)境要素或具體空間范圍的區(qū)域環(huán)境而言，其環(huán)境功能的受益人群很少，此時則表現(xiàn)為環(huán)境私益，例如通風、采光等。人格利益和財產利益均屬于個體所有，本質上屬于私益的范疇。但是，當人格和財產利益涉及不確定多數(shù)人時，這些疊加的人格利益和財產利益便具有了廣泛性，從而可納入廣義環(huán)境公益的范疇。據(jù)此，我們可把與環(huán)境有關的公共利益分為公眾性環(huán)境公益和公共性環(huán)境公益兩大基本類型。[3]
1．公眾性環(huán)境公益是指由那些為不確定多數(shù)人所擁有，需以良好環(huán)境為條件（through environment）的私人人格利益和財產利益組合而成的環(huán)境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益歸屬上看，該類公益本質上屬于人格利益或財產利益，之所以稱為環(huán)境公益，是由于其與環(huán)境息息相關、密不可分，易受環(huán)境質量好壞的影響。例如，人體健康因環(huán)境污染而受損。(2)從存在形態(tài)上看，該種公益體現(xiàn)為由不確定多數(shù)人所擁有的多人私益。這種公益在本質上屬于私益的范疇，之所以稱為公益，是因為現(xiàn)實或可能享有此類私益的主體眾多，為不確定多數(shù)人所擁有或享有，從而體現(xiàn)了一定的群體性和社會性。(3)從表征上看，這類公益具有群體性（環(huán)境受害者或環(huán)境付出者眾多）、分散性（分屬于分散的不同個體）、累加性（系多人私益的疊加，且私益具有個體差異性）、擬制性[4]等特征。(4)從法律保護方式上看，這種公益本可作為私益分別進行保護和救濟，制度上之所以擬制為公益（“準公益”），是因為將這種多人私益進行群體性保護，如采用代表人訴訟、團體訴訟、集團訴訟等，成本更低、效果更好。
2．公共性環(huán)境公益是指以環(huán)境的功能為內容(to environment)而承載的環(huán)境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益屬性上看，該類公益是對環(huán)境本身的利益，是實在、客觀、真正的環(huán)境利益。(2)從類型上看，可分為經(jīng)濟性環(huán)境公益和生態(tài)性環(huán)境公益。經(jīng)濟性環(huán)境公益，即公共環(huán)境本身所具有的經(jīng)濟價值（源于自然資源的財產性）。例如，天然水產資源、可分配的環(huán)境容量資源本身所蘊含的經(jīng)濟價值。生態(tài)性環(huán)境公益，即環(huán)境的生態(tài)服務功能所蘊含的利益。[5]例如，森林所具有的涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、防風固沙、保持生物多樣性的生態(tài)利益等。(3)從表征上看，公共性環(huán)境公益具有整體性（不可分割為多個私益，共同享有無明顯個體差異）、客觀性（客觀上存在而非人為擬制）、公共性（非排他性和一定的非競爭性）、包容性（公益包容私益而非私益的疊加）、廣泛性（牽涉面大，關乎一個區(qū)域的人群甚至后代和整個人類的利益）、弱私性（對私人的影響往往無顯著緊迫性，當尚未發(fā)生人身和財產損害時尤其如此）等。初級侵害對象：環(huán)境利益 次級侵害對象：人身和財產利益
上述兩類環(huán)境公益之間具有緊密的聯(lián)系，公眾性環(huán)境公益的受損或受益往往以公共性環(huán)境公益的受損或受益為前提或前奏。[6]例如，化工廠排放的廢水首先使得飲用水環(huán)境質量下降，此后導致人體健康受損（如圖1所示）。[7]不過，公共性環(huán)境公益受損卻并不必然導致公眾性環(huán)境公益的受損，例如小型油輪原油泄漏事故大多只是破壞海洋生態(tài)，并不造成個體的人身和財產損害。
當公眾性環(huán)境公益遭受環(huán)境侵害時，在現(xiàn)行法律框架下，環(huán)境受害者可自行采用單獨訴訟、代表人訴訟、團體訴訟、集團訴訟等傳統(tǒng)訴訟方式進行救濟，環(huán)保機關、檢察機關等可給予支持（支持起訴）。環(huán)境受害者還可通過請求環(huán)保機關進行行政調處，來解決環(huán)境糾紛和救濟其人身與財產權益。此時，從尊重當事人訴權自由（可放棄起訴）的角度出發(fā)，環(huán)保機關除了對其進行支持起訴外，[8]不能過多干涉，更不能越俎代庖強行代為起訴，否則勢必侵害公民的起訴自由權。何況，以環(huán)保機關當前的人員配備也無法勝任這樣繁重的任務。然而，當公共性環(huán)境公益遭受危害時，現(xiàn)有法律制度是否能夠提供充分而有效的保護呢？換言之，是否需要環(huán)保機關為維護公共性環(huán)境公益而提起民事訴訟呢？
二、現(xiàn)行法律制度力不從心：公共性環(huán)境公益維護告急
公共性環(huán)境公益（以下簡稱為環(huán)境公益）自人類誕生以來本就客觀存在，但只是在人類環(huán)境危機出現(xiàn)以后，此類公益才大規(guī)模、長時間、高頻次地遭受損害，以致于現(xiàn)行法律制度對此不能提供充分而有效的保護和救濟：
（一）環(huán)境民事制度“捉襟見肘”[9]
其一，所有權制度的不足。首先，按照傳統(tǒng)所有權理論，所有權的客體必須具有可控性。然而，作為環(huán)境要素的空氣、海洋、野生動植物尤其是整個生態(tài)系統(tǒng)并不能為人力所直接支配和控制，因而不能成為所有權的客體，以致于環(huán)境公益被排除在傳統(tǒng)民法的保護范圍之外。其次，根據(jù)傳統(tǒng)民法私法自治的精神和所有權絕對的原則，公民不僅無權對環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)提出享有和維護環(huán)境品質的權利要求，而且在客觀上還會縱容甚至刺激自然資源的過度開發(fā)（自然資源私有時）而造成生態(tài)破壞、任意排放廢棄物質造成環(huán)境污染的不良后果。正如有學者所言，“限制所有權、改變以財產所有為中心的立法指導思想是環(huán)境法的首要任務”。[10] 再次，以財產權為基礎的請求權和侵權救濟制度，只能對環(huán)境公益實現(xiàn)附帶性、間接性、滯后性的保護。
其二，人格權制度的不足。人格權制度對環(huán)境公益的保護范圍和保護程度十分有限。環(huán)境侵害會損害物質性人格權，[11]于是，我們可運用人格權請求權和侵權救濟制度而間接保護環(huán)境公益，問題是環(huán)境侵害還會損害舒適和自然景觀方面的環(huán)境公益，可對于景觀享受而言，已遠遠超出了現(xiàn)行人格權制度的保護能力。
其三，相鄰權制度的不足。首先，相鄰權的適用范圍有限�；谙噜応P系原理，主張環(huán)境利益須滿足以下兩個條件：(1)彼此為不動產相鄰人；(2)須為不動產權利的限制與不動產權利的擴張之間發(fā)生沖突。因此，當環(huán)境侵害來源于非相鄰不動產權利人，[12]或造成環(huán)境侵害的不動產屬于國家所有，[13]以及其利益主張與不動產權利行使無關時，[14]便不能運用相鄰關系來處理了。[15]其次，相鄰權難以保護較高層次環(huán)境利益。相鄰權的享有以“必要方便”（最低限度的方便）為前提，對于較高要求的環(huán)境利益（如景觀欣賞利益），相鄰權制度便難以提供保護。再次，相鄰權的權利效力有限。相鄰權并非一種獨立的權利，只是不動產物權的-種限制或擴張而已，即使可依相鄰權維護環(huán)境利益，也會由于缺乏直接充分的權源而難以提供有力的保護。
其四，地役權制度的不足。地役權的適用范圍有限，難以保護基本的環(huán)境利益。對于相鄰關系中涉及的必要性環(huán)境利益，如必要的通風、采光利益，地役權并不適用。地役權的取得需支付對價，這可能不利于對環(huán)境利益的保護。另外，地役權往往受土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權等用益物權的使用期限或剩余期限的制約，在維護環(huán)境利益上具有局限性。
（二）環(huán)境行政制度“鞭長莫及”
環(huán)境的公共性、環(huán)境資源利用的外部性，使得市場機制在環(huán)境保護方面或者容易出現(xiàn)“失靈”或者由于交易成本太高而難以廣泛應用，于是，由政府機關來開展環(huán)境保護便是最經(jīng)濟、也是最通行的做法。然而，環(huán)境利益具有多維性和多層次性，需要多元的力量和多維的機制去維護，單純依靠環(huán)保機關的行政監(jiān)管活動—即使其依法行政、勤勉執(zhí)法、恪守中立，杜絕一切瀆職、濫用、貪污等違法行為一一也難以實現(xiàn)對環(huán)境利益的充分和有效保護：
其一，環(huán)境執(zhí)法主管范圍的不足。盡管根據(jù)現(xiàn)行立法，環(huán)保機關有對環(huán)境保護進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的職權，但由于受立法局限性的影響，具體到某些特殊領域和具體事務時，環(huán)保機關卻無相應的職權。例如，現(xiàn)行環(huán)境立法并未賦予我國環(huán)保機關對光污染進行監(jiān)督管理的職權，根據(jù)“法無授權即禁止”的公權配置原則，對于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害問題，環(huán)保機關無權干預。換言之，根據(jù)現(xiàn)行立法，某些環(huán)境公益可能被排除在環(huán)境行政機關的保護范圍之外。
其二，環(huán)境執(zhí)法啟動條件上的不足。作為環(huán)境監(jiān)管的法定機關，環(huán)保機關擁有多項行政權力，如環(huán)評文件審批權、責令限期治理的行政命令權、責令停產停業(yè)的行政處罰權等。但是，為控制權力的過分擴張，法律通常規(guī)定了權力啟動的條件。例如，環(huán)境影響輕微的建設項目（如散戶養(yǎng)豬）不必啟動環(huán)境影響評價程序。再如，只有建設項目排污超標或違反總量控制時，方可啟動限期治理程序，環(huán)保機關才可對其責令限期治理或責令關閉。問題是即使單個污染源只造成輕微的環(huán)境影響，能實現(xiàn)達標排污（包括濃度和總量達標），但若在同一區(qū)域存在多個污染源，也會由于污染的累積和復合效應而造成污染事故，以致?lián)p害環(huán)境公益。[16]對于這些行政合法卻客觀上造成或可能造成環(huán)境損害的分散型排污者，環(huán)保機關卻無權責令其限期治理，[17]更無權對其實施行政處罰。
其三，環(huán)境執(zhí)法手段的不足。在現(xiàn)行法律框架下，通常的環(huán)保行政手段為行政許可、行政命令（如責令限期治理）和行政處罰等，暫時還缺乏查封、扣押等行政強制約束權，更無行政強制執(zhí)行權。也就是說，環(huán)境執(zhí)法的強制性相當有限，如即使環(huán)保機關做出了責令限期治理和行政處罰等行政決定，若相對人（污染企業(yè)）拒不履行，環(huán)保機關也只能申請法院強制執(zhí)行，而法院對此的執(zhí)行率一般較低。再者，抓到了就罰錢，沒抓到就繼續(xù)偷排，已成為企業(yè)普遍存在的僥幸心理。處罰限額過低、[18]“一事不再罰”的原則（缺乏按日計罰制度），也無形中滋生和助長了違法企業(yè)的囂張氣焰。
其四，環(huán)境執(zhí)法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政權不應過多干預私人的自由空間；此外，依法行政的原則也要求對行政權科以必要的限制。例如，環(huán)境行政罰款往往受到“上限”的封頂，故對違法企業(yè)的罰款，在數(shù)量上總是遠遠少于實際造成的環(huán)境損害。再如，行政機關雖然可依申請而處理環(huán)境糾紛，但一般不能主動介入糾紛，更不能自行責令相對人一方承擔環(huán)境民事責任。申言之，對于環(huán)境違法企業(yè)，環(huán)保機關只能在法定權限的范圍內開展行政執(zhí)法，追究其行政違法責任。但是，對于企業(yè)所造成的公共環(huán)境損害，卻無權運用行政權力，通過行政命令責令其承擔排除妨礙、消除危害、恢復環(huán)境、損害賠償?shù)让袷仑熑�。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬人飲水受到嚴重影響，直接經(jīng)濟損失約3億元，而沱江生態(tài)系統(tǒng)的恢復至少需要5年的時間。然而，川化集團只用了1100多萬元作為漁業(yè)賠償，100萬元作為行政罰款。對于巨大的生態(tài)損失，環(huán)境監(jiān)管部門卻無權進行補救。
（三）環(huán)境訴訟制度“愛莫能助”
環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法是實施環(huán)境法律、維護環(huán)境利益的基本手段，不過，從作用鏈條以及行政權和司法權的功能和分工來看，環(huán)境執(zhí)法為“上游”和“中游”措施，環(huán)境司法則為“中游”和“下游”手段，即環(huán)境行政執(zhí)法解決不了的問題還可交由環(huán)境司法來解決。然而，根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定，只有因環(huán)境侵害受到人身和財產損害的主體才有權提起訴訟。鑒于司法的被動性、準人性、成本性等特征，使得現(xiàn)行司法手段捉襟見肘，不能對環(huán)境公益的維護提供后續(xù)的保障：
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