[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17582次
作為法定的環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)，環(huán)保機(jī)關(guān)（包括政府環(huán)境保護(hù)主管部門以及其它兼有環(huán)保職責(zé)的自然資源管理部門）以民事原告身份提起環(huán)境公益訴訟，具有理論上的正當(dāng)性，也具有現(xiàn)實(shí)上的必要性。[43]況且，在公民和環(huán)保組織因過于稚弱等原因而未能起訴，檢察機(jī)關(guān)可能基于對(duì)不同類型公益的衡量和選擇而忽略或舍棄環(huán)境公益的情形下，環(huán)保機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟的原告就是必須而不可或缺的。但是，環(huán)保機(jī)關(guān)在組織屬性上畢竟屬于行政機(jī)關(guān)，健全完善環(huán)境行政管理的體制和機(jī)制，積極高效地履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，無疑是其本職工作和中心任務(wù)，而不應(yīng)本末倒置，弱化甚至放棄其環(huán)境監(jiān)管的本位職責(zé)，如果熱衷于環(huán)境民事公益訴訟的“兼職事業(yè)”，就會(huì)造成行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)，破壞維護(hù)環(huán)境公益的正常格局。[44]換言之，只有已經(jīng)依法履行了環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，仍不能有效保護(hù)環(huán)境公益的，環(huán)保機(jī)關(guān)才可作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。[45]盡管享有行政職權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟看似違背傳統(tǒng)法學(xué)基本原理，但實(shí)則不僅正當(dāng)而且必要。也許正是由于這些“特立獨(dú)行”的制度和“標(biāo)新立異”的創(chuàng)新，[46]環(huán)境法常常被被貼上所謂“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”的標(biāo)簽，而被“傳統(tǒng)法學(xué)范疇所拒斥，被傳統(tǒng)法學(xué)價(jià)值理念所放逐。”[47]實(shí)際上，環(huán)境法的任何理念創(chuàng)新或制度變革只不過是傳統(tǒng)法學(xué)原理面對(duì)環(huán)境危機(jī)的一種與時(shí)俱進(jìn)的因應(yīng)而已�！吧竭�是那座山，河還是那條河”，不同的，只是山上面多了幾棵樹，河里邊少了幾個(gè)壩而已！換言之，環(huán)境法絕不是什么“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”，[48]它只是法律大家族里的一個(gè)新成員而已。如果非要對(duì)環(huán)境法作個(gè)定位或貼個(gè)標(biāo)簽的話，愚以為，用“開拓者”似乎更為合適！
注釋:
[1]最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》第13條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。
[2]參見王研：《養(yǎng)豬企業(yè)污染千人水源 昆明環(huán)保局提起云南首例環(huán)境公益訴訟》， http://www. chinacourt. org/html/arti-cle/201008/13/423168.shtml,2010年8月30日訪問。
[3]兼有公眾性環(huán)境公益和公共性環(huán)境公益的，則為混合性環(huán)境公益。
[4]參見呂霞：《環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和種類—從對(duì)“公益”的解剖入手》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2009年第3期。
[5]生態(tài)性環(huán)境公益雖然不直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但采用一定的評(píng)估手段，可把其折算為一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。然而，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，環(huán)境的生態(tài)價(jià)值往往容易被忽視。實(shí)際上，環(huán)境所提供的生態(tài)價(jià)值要高于資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值。據(jù)我國(guó)學(xué)者的研究，在森林的效益總量里，木材經(jīng)濟(jì)效益占11%，花卉、藤類、藥用等經(jīng)濟(jì)效益占1%，而森林固定二氧化碳、釋放氧氣、改良土壤、固土保肥、蓄水調(diào)洪等生態(tài)效益卻達(dá)到了87%；另據(jù)日本學(xué)者的預(yù)測(cè)，森林的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的比例為1: 6至1: 20。參見唐建榮主編：《生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，化學(xué)工業(yè)出版社2005年版，第68頁。
[6]不過，對(duì)于某些環(huán)境侵害而言，如噪聲干擾、毒氣泄漏、核事故等，這兩種公益的受損幾乎是同時(shí)發(fā)生的，并無明顯的先后順序。
[7]以化工廠污染河湖為例，在圖1中，公眾性環(huán)境公益指的是D中的公眾人體健康利益，E中養(yǎng)殖戶的魚蝦財(cái)產(chǎn)利益，F(xiàn)中漁民捕撈利益，G中其他企業(yè)可分配的總量控制下的環(huán)境容量利益。當(dāng)養(yǎng)殖戶和漁民不多時(shí)則體現(xiàn)為私益。換言之，對(duì)于這種公眾性環(huán)境公益而言，私益和公益的區(qū)分只是相對(duì)的，很難有一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。公共性環(huán)境公益指的是B中的飲用水供給利益、C中的水環(huán)境容量資源、水產(chǎn)動(dòng)植物資源等利益（包括水產(chǎn)資源自身蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益兩個(gè)方面）。
[8]環(huán)保機(jī)關(guān)利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以在證據(jù)收集等方面發(fā)揮支持起訴的作用。
[9]參見楊朝霞：《環(huán)境權(quán)論》，中國(guó)政法大學(xué)2009年環(huán)境法學(xué)博士學(xué)位論文，第83-86頁。
[10]呂忠梅：《論公民環(huán)境權(quán)》，載《法學(xué)研究》1995年第2期。
[11]張俊浩教授將人格權(quán)分為物質(zhì)性人格權(quán)和精神性人格權(quán)，前者主要包括生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)等，后者主要包括姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。參見張俊浩主編：《民法學(xué)原理（上冊(cè)）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第122-124頁。
[12]環(huán)境侵害大多表現(xiàn)為污染物進(jìn)入大氣、河流、海洋之中，經(jīng)遷移變化之后，往往會(huì)給并不相鄰的遠(yuǎn)距離主體造成污染損害，對(duì)此，以相鄰權(quán)作為權(quán)利基礎(chǔ)則很難使受害者得到救濟(jì)。
[13]例如，國(guó)有公共道路對(duì)兩旁住戶的噪聲污染問題，住戶便難以運(yùn)用相鄰權(quán)尋求維權(quán)救濟(jì)。
[14]例如，臨近的新建高樓遮擋了公園的采光，損害了公園的景觀時(shí)，此種采光和景觀方面的環(huán)境利益就難以運(yùn)用相鄰權(quán)來保護(hù)和救濟(jì)。
[15]參見王利明：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第444頁。
[16]例如，2010年3月13日，中央電視臺(tái)法制頻道CCTV 12《保衛(wèi)環(huán)境 司法亮劍》節(jié)目中報(bào)道的陳志平死魚索賠案就是這樣的情況。該案中，巢湖市環(huán)保局居巢區(qū)環(huán)保分局局長(zhǎng)何中軍表示，由于養(yǎng)豬戶是分散型的一家一戶型，不屬于集約化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)的性質(zhì)，不屬于環(huán)評(píng)的范圍。但多家分散排放的畜禽廢水實(shí)際上卻造成了環(huán)境損害，產(chǎn)生所謂“執(zhí)法失靈”。
[17]2009年通過的《限期治理管理辦法》第2條規(guī)定：排污單位的污染源濃度超標(biāo)或總量超標(biāo)的，才適用限期治理。
[18]如2000年的《大氣污染防治法》第61條規(guī)定：對(duì)造成污染事故的企事業(yè)單位，可處直接經(jīng)濟(jì)損失50％以下罰款，但最高不超過50萬元。
[19]這是因?yàn)�，根�?jù)公法和私法的劃分原則，基于有限政府、法治政府的基本要求，作為具體行政行為的行政命令應(yīng)有一定的適用邊界，不能過多干預(yù)民事領(lǐng)域。參見黃開智：《論責(zé)令改正的適用》，載《中國(guó)工商管理研究》2005年第9期；肖金明：《政府執(zhí)法方式變革：建立和完善“官告民”制度》，載《中國(guó)行政管理》2008年第1期。此外，在具體立法上，2010年1月19日出臺(tái)的《環(huán)境行政處罰辦法》第12條規(guī)定的“責(zé)令改正”的行政命令，在具體形式上包括：(1)責(zé)令停止建設(shè)；(2)責(zé)令停止試生產(chǎn)；(3)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；(4)責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；(5)責(zé)令重新安裝使用；(6)責(zé)令限期拆除；(7)責(zé)令停止違法行為；(8)責(zé)令限期治理；(9)法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。
[20]參見趙旻：《松花江污染案對(duì)我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法的拷問—由北大師生以自然物作為共同原告提起民事訴訟一事引發(fā)的程序法上的思考》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期。
[21]事實(shí)上，對(duì)于已經(jīng)造成人身損害和財(cái)產(chǎn)損失的環(huán)境侵害而言，污染受害者往往只關(guān)心對(duì)所受人身和財(cái)產(chǎn)損失的救濟(jì)，對(duì)于遭污染或破壞的環(huán)境卻較少關(guān)心，以致被污染的環(huán)境不能通過訴訟而得到相應(yīng)的補(bǔ)救（恢復(fù)和治理）。例如，漁民行使訴權(quán)追求的是財(cái)產(chǎn)損失的賠償，而不是水體污染的消除。這樣的結(jié)果是，侵害者支付的賠償金即使能夠彌補(bǔ)漁民的損失，也不能彌補(bǔ)對(duì)污染河湖、海域所造成的環(huán)境損害。
[22]參見王燦發(fā)：《從一起大氣污染集團(tuán)訴訟案件的判決看我國(guó)的環(huán)境訴訟》，載李恒遠(yuǎn)、常紀(jì)文主編：《中國(guó)環(huán)境法治》（2006年卷），中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2007年版，第102-105頁。
[23]例如，是否造成生命健康權(quán)的侵害須符合相應(yīng)的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，即以實(shí)際產(chǎn)生疾病或造成傷亡作為承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，然而，造成疾病或傷亡時(shí)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已然十分嚴(yán)重，此時(shí)再去保護(hù)環(huán)境已經(jīng)過遲了。
[24]例如，徐國(guó)棟教授、呂忠梅教授等對(duì)綠色民法典的研究，便是在民法領(lǐng)域的努力。再如，2010年8月25日，《刑法修正案（八）草案》第三百三十八條不再將財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡等作為重大環(huán)境污染事故罪的要件，而規(guī)定為只要“嚴(yán)重污染環(huán)境”就構(gòu)成犯罪，便是在刑法領(lǐng)域的努力。
[25]See Joseph L. Sax，the Public Trust: a New Character of Environmental Rights. In: Defending the Environment：A Strategy for Citizen Action, New York, Alfred A. Knopf,1970，pp. 158-174.
[26]這兩次會(huì)議中有關(guān)環(huán)境權(quán)問題的報(bào)告以及后來陸續(xù)發(fā)表的環(huán)境權(quán)方面的部分論文被大阪律師會(huì)環(huán)境權(quán)研究會(huì)編輯的《環(huán)境權(quán)》（1973年）所收入。參見杜剛建：《日本的環(huán)境權(quán)理論和制度》，載《中國(guó)法學(xué)》1994年第6期。
[27]即在自然環(huán)境的變化成為阻礙人們?cè)鰪?qiáng)身體強(qiáng)壯、精神活動(dòng)的積極發(fā)展的因素的情況下，以作為日本《憲法》第13條防御權(quán)的環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，受害人可以請(qǐng)求侵害排除。
[28]該學(xué)說主張，為了保障國(guó)民能夠享受健康而富有文化內(nèi)容的最低限度的生活，國(guó)家有責(zé)任施行旨在環(huán)境保全的各種政策和措施。
[29]日本學(xué)者淡路剛久教授主張，作為貫徹環(huán)境權(quán)理念的環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的手段，應(yīng)該承認(rèn)居民作為權(quán)利人參加環(huán)境管理和訴訟的權(quán)利，并且在環(huán)境法上明確環(huán)境非政府組織（Non-Governmental Organization）和環(huán)境非贏利組織（Non-Profit Organiza-tion）的法律地位。此外，環(huán)境參與權(quán)論還認(rèn)為，居民在參加開發(fā)計(jì)劃的立案過程中，情報(bào)公開、聽取意見、公開討論等方式也是非常重要的。參見羅麗：《日本環(huán)境權(quán)理論和實(shí)踐的新展開》，載《當(dāng)代法學(xué)》2007年第3期。
[30]參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第1-33頁。
[31]參見蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1982年第3期；呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途—論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版；吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)研究》，法律出版社2007年版。
[32]對(duì)于經(jīng)濟(jì)性環(huán)境利益，另設(shè)立自然資源所有權(quán)以及自然資源開發(fā)利用權(quán)（即狹義的自然資源權(quán)）。
[33]參見前注[9]，楊朝霞文，第121-175頁。
[34]針對(duì)溫室效應(yīng)，我們不宜針對(duì)氣候環(huán)境而成立所謂氣候環(huán)境權(quán)，因?yàn)闅夂蚶嬷皇且环N利益鏈條較遠(yuǎn)的生態(tài)利益，并非一種現(xiàn)實(shí)而直接的環(huán)境利益。對(duì)于氣候利益，環(huán)境法只能像民法以法益的形式保護(hù)某些經(jīng)濟(jì)利益一樣，通過生態(tài)法益的形式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，而不宜采用權(quán)利化的模式。
[35]自然資源的一部分或一定層次的生態(tài)服務(wù)功能（主要指環(huán)境的生命支持、景觀審美等功能）是環(huán)境權(quán)的客體，由環(huán)境權(quán)人享有。對(duì)自然資源各種功能的分配涉及環(huán)境權(quán)（如清潔水體權(quán)）、自然資源開發(fā)利用權(quán)（如取水權(quán)、捕撈權(quán)等）、環(huán)境容量權(quán)（如水排污權(quán)），是一個(gè)十分復(fù)雜的理論問題，需另文闡釋。
[36]2002年12月26日，天津市海洋局將造成海洋原油污染的英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司及其保險(xiǎn)人倫敦汽船“塔·斯曼海輪”船東互保協(xié)會(huì)作為被告，向天津海事法院提起環(huán)境損害賠償訴訟，要求被告賠償海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)、游泳動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用。2004年6月，天津海事法院就該案進(jìn)行了首次公開審理。經(jīng)多次開庭審理后，一審法院于2004年12月30日公開宜判，判令兩被告“賠償原告海洋環(huán)境容量損失750.58萬元，調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估費(fèi)及生物修復(fù)研究經(jīng)費(fèi)245.23萬元，共計(jì)995.81萬元”。
[37]所謂訴訟信托，是指委托人將其實(shí)體權(quán)利及相應(yīng)訴訟權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人（一般為公益團(tuán)體），由受托人以自身的名義（訴訟當(dāng)事人的身份），為實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益進(jìn)行訴訟，產(chǎn)生的訴訟利益歸于受益人的一種信托制度和訴訟制度。參見肖建華：《群體訴訟與我國(guó)代表人訴訟的比較研究》，載《比較法研究》1999年第2期；徐衛(wèi)：《論訴訟信托》，載《河北法學(xué)》2006年第9期。
[38]如果國(guó)家機(jī)關(guān)沒有依職權(quán)向法院起訴，任何一個(gè)公民均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)。參見陳榮宗、林慶苗：《民事訴訟法》，三民書局1996年版，第242頁。
[39]參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第627 - 628頁。
[40]See 33 U. S. C.§1365（b)（1）（B）．
[41]關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境民事公益訴訟原告甚至“主力”原告這一問題，學(xué)界爭(zhēng)議相當(dāng)激烈，至今尚無定論。關(guān)于這一問題的爭(zhēng)論，具體可參見孫永生：《檢察機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境民事公益訴訟》，載碧水藍(lán)天法律博客，http://yangzx. fyfz. cn/art/615189.htm,2010年9月10日訪問。
[42]檢察機(jī)關(guān)本來只可作為環(huán)境民事公益訴訟的“替補(bǔ)”性原告，但基于現(xiàn)實(shí)主義考慮，在公益精神稀缺、公眾力量稚嫩的當(dāng)下，還需檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)“先鋒”，以期推進(jìn)我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟早日走出當(dāng)前困境，率先取得突破性進(jìn)展。參見楊朝霞：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為公益訴訟的先鋒》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2010年8月24日第3版。
[43]環(huán)保部門作為環(huán)境保護(hù)的專職行政機(jī)關(guān)，其作為原告，同公民、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)相比，具有技術(shù)、設(shè)備、能力等方面的比較優(yōu)勢(shì)，更能有效維護(hù)環(huán)境公益。其次，環(huán)保部門還可以避免檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督員”兼“運(yùn)動(dòng)員”的角色沖突，比檢察機(jī)關(guān)更具有法律地位上的正當(dāng)性。參見楊朝霞：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，載《綠葉》2010年第9期。
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