[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱26750次
從邏輯上來說，當(dāng)法律決定建立一個(gè)獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)時(shí)，人們有理由期待該裁判機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)是明確的，否則不但可能會(huì)產(chǎn)生許多管轄權(quán)爭議，而且會(huì)讓申請人無所適從。然而，聯(lián)邦行政上訴裁判所制度并沒有滿足人們的這一期待。由于《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》只規(guī)定裁判所自身的組織架構(gòu)問題，而將管轄權(quán)問題留給其他單行法律處理，[25]所以聯(lián)邦行政上訴裁判所的管轄權(quán)一直處在發(fā)展變化之中。在聯(lián)邦行政上訴裁判所剛剛成立時(shí)，僅僅有 26 項(xiàng)英聯(lián)邦法令賦予該裁判所以管轄權(quán)，[26]然而，經(jīng)過四十多年的發(fā)展，該裁判所現(xiàn)在已經(jīng)可以依照 400 多項(xiàng)法令或者委任立法（delegated legisla-tion）行使管轄權(quán)了，并且該裁判所管轄的領(lǐng)域也逐步擴(kuò)展到破產(chǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等諸多方面。[27]
在這種分散型的管轄權(quán)立法模式下：（1）聯(lián)邦行政上訴裁判所和其他裁判所對某一行政決定是否有管轄權(quán)取決于具體法律是否進(jìn)行了授權(quán)；（2）由于各種授權(quán)法律的授權(quán)范圍往往并不特別明確，所以需要將大量的人力物力投入管轄權(quán)的認(rèn)定事務(wù)上。參議院立法與公共事務(wù)常務(wù)委員會(huì)（The Legislativeand General Purpose Standing Committees）會(huì)定期公布對于裁判所管轄權(quán)范圍的認(rèn)定結(jié)果，聯(lián)邦行政審查委員會(huì)（ARC）則負(fù)責(zé)向公眾提供關(guān)于行政上訴裁判所管轄權(quán)的咨詢，而在此過程中，管轄權(quán)的確定問題不免會(huì)受到政治考量和議會(huì)中不同政治力量對比等因素的影響；[28]（3）管轄權(quán)的不確定和爭議并不能通過爭議當(dāng)事人的協(xié)商一致來加以解決。換句話說，當(dāng)事人并不具有選擇裁判所的權(quán)力，每個(gè)裁判所都必須就裁判申請是否屬于其管轄范圍做出獨(dú)立的判斷。[29]
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同其他行政救濟(jì)措施一樣，當(dāng)事人申請裁判所進(jìn)行優(yōu)劣性審查時(shí)，通常需要滿足一定的條件。依照《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》的規(guī)定，行政相對人只有在其利益（interests）受到行政決定（decision）影響時(shí)，才有權(quán)向聯(lián)邦行政上訴裁判所提出優(yōu)劣性審查申請。[30]不過，這里所謂的“利益”通常比較寬泛，可以是直接利益，也可以是間接利益；可以是現(xiàn)實(shí)的利益，也可以是合理期待；可以是金錢利益，也可以是名譽(yù)、精神損害等非物質(zhì)性的利益——這些利益并不必須是一項(xiàng)具體的法律權(quán)利。[31]依據(jù)《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》第 31 條的規(guī)定，“裁判所有權(quán)決定申請人的利益是否受到行政決定的影響，而且裁判所的決定在優(yōu)劣性審查中是決定性的”，[32]這意味著，關(guān)于“申請人的利益是否受到影響”這一問題，需要裁判所在個(gè)案中依照具體法律的規(guī)定并結(jié)合該案所處的具體環(huán)境加以確定。
另外需要指出的是，優(yōu)劣性審查要求當(dāng)事人申請審查的行政決定必須是持續(xù)有效的（continuing），如果申請人提出申請所依賴的環(huán)境在申請?zhí)岢鲋蟀l(fā)生了變化（如行政機(jī)關(guān)主動(dòng)改變或撤銷了初始行政決定等），那么該項(xiàng)申請就可能會(huì)被駁回。除此之外，《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》第 27 條還規(guī)定，在特殊的情況下，申請條件可能會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)法律的授權(quán)而有所改變。[33]
另外，裁判所有權(quán)增加“利益受影響”的第三人參與裁決過程。隸屬司法部的總檢察長在一些特殊的情況下，也可以申請參加裁決所的裁決過程。[34]
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與法院的司法審查相比，優(yōu)劣性審查的申請程序更便捷和靈活。依據(jù)《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》的規(guī)定，當(dāng)事人必須是以書面形式提出申請，但并不必須使用統(tǒng)一的表格形式；當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在申請書中闡明申請理由，但其申請理由可以是初步的，不完善的；在裁判所裁決過程中，當(dāng)事人的請求和理由也不限于申請書中所列的事項(xiàng)。[35]
就申請的費(fèi)用而言，聯(lián)邦行政上訴裁判所2011 年的標(biāo)準(zhǔn)申請費(fèi)為 777 澳元/件。但是費(fèi)用免除、返還的情況大量存在——比如，如果申請裁決的行政決定涉及聯(lián)邦勞工賠償、社會(huì)保障、家庭輔助福利金或退伍軍人福利金，則無須繳納申請費(fèi)；其他諸如與稅務(wù)決定有關(guān)的上訴案件需要申請費(fèi)，但如果上訴人持有健康保健卡或聯(lián)邦老年健康保健卡，申請費(fèi)則可減至 100 澳元；另外，如果上訴人認(rèn)為自己無力承擔(dān)全額申請費(fèi)，可以申請減免；對于那些支付了全額申請費(fèi)的上訴人來說，如果裁判所裁決其最后勝訴，其還可以得到部分退款。[36]如此一來，申請費(fèi)實(shí)際上并不構(gòu)成對當(dāng)事人提出審查申請的一個(gè)限制條件。
申請的期限問題是由《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》和其他授權(quán)法案所共同確定的。依照《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》的規(guī)定，申請人應(yīng)當(dāng)在行政決定送達(dá)之后 28 天之內(nèi)向裁判所提出申請。[37]不過，裁判所可以依照當(dāng)事人的申請或者其他授權(quán)法案的規(guī)定延長申請期限。
裁判所受理當(dāng)事人的申請后，會(huì)將當(dāng)事人的審查申請送達(dá)行政決定做出機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)在收到該項(xiàng)文件之后，有義務(wù)將其做出該項(xiàng)決定的理由連同其所掌握的相關(guān)材料提交給裁判所。由于裁判所本身并不進(jìn)行正式的調(diào)查，所以行政決定機(jī)關(guān)所提供的資料還是非常重要的，因?yàn)檫@常常是裁判所了解相關(guān)案件事實(shí)的主要來源之一。另外，在特定的情況下，比如裁判所認(rèn)為當(dāng)事人提出的申請理由不充分或者很無聊，其有權(quán)駁回申請。[38]
通常情況下，裁判所對行政決定的審查并不影響該決定的執(zhí)行，即“裁決不影響執(zhí)行”。不過，裁判所可以基于申訴人的申請或者基于自身的判斷要求相關(guān)行政決定暫停執(zhí)行。[39]
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由于裁判所旨在提供“公平、合理、經(jīng)濟(jì)、非正式和快捷”的行政審查和救濟(jì)途徑，所以優(yōu)劣性審查制度中設(shè)立了許多旨在促進(jìn)當(dāng)事人在裁決之前或者裁決過程中實(shí)現(xiàn)和解的程序和機(jī)制，比如裁判所會(huì)在審前程序中評估行政決定被推翻或者修改可能性，通過調(diào)解或調(diào)停幫助申訴人與初始決定做出機(jī)關(guān)達(dá)成和解等。這些程序的設(shè)置有利于裁判所在案件受理之后及時(shí)界定相關(guān)爭議問題，掌握裁決進(jìn)程，甚至提供替代性糾紛解決方案。在 2005 年之前，審前協(xié)商程序并不具有強(qiáng)制性，需要經(jīng)過雙方當(dāng)事人同意才可以進(jìn)行，然而 2005 年《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》修改之后，裁判所被賦予了在不征求當(dāng)事人意見的情況下直接啟動(dòng)調(diào)解程序的權(quán)力。[40]
在審前協(xié)商程序中，對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解是必不可少的，調(diào)解制度也已經(jīng)成為澳大利亞優(yōu)劣性審查領(lǐng)域最為重要的組成部分——這不僅因?yàn)檎{(diào)解制度符合裁判所體制的核心目標(biāo)，比如非正式性、可接近性以及靈活性等等，而且緣于很多時(shí)候可以促成糾紛的解決。不過，調(diào)解程序也存在一些突出的問題，主要表現(xiàn)在：（1）“調(diào)解”（mediation）這一術(shù)語在不同的文化背景下具有不同的含義，對于澳大利亞這樣一個(gè)擁有多元文化的國家來說，調(diào)解制度會(huì)給當(dāng)事人帶來一些理解上的困惑；[41]（2）在特定的情況下，比如當(dāng)申請人希望盡快解決糾紛以避免拖延和花費(fèi)過高時(shí)，調(diào)解就不能適用；（3）在一些情況下，個(gè)案所處的環(huán)境可能導(dǎo)致各方當(dāng)事人很難達(dá)成共識，這使得調(diào)解目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)；（4）在調(diào)解制度下，一個(gè)為各方都可以接受的糾紛解決方案并不一定符合法律為裁判所設(shè)定的優(yōu)劣性審查目標(biāo)。[42]所以，如何處理調(diào)解與裁決之間的關(guān)系，對于行政上訴裁判所來說，依然是一個(gè)需要不斷探索的問題。
審前協(xié)商程序通常是以預(yù)備會(huì)議（preliminary conference）的方式進(jìn)行的。通常，這種預(yù)備會(huì)議在上訴申請受理之后 6 －10 周內(nèi)進(jìn)行。會(huì)議主持人由“不帶偏見”的裁判所成員擔(dān)當(dāng)，當(dāng)事人則在主持人的引導(dǎo)下就案件所涉及的事實(shí)、法律問題、爭論的焦點(diǎn)以及證據(jù)交換意見。[43]和解協(xié)議達(dá)成后，必須用書面形式做出且需要當(dāng)事人簽名，裁判所會(huì)在確認(rèn)這一糾紛屬于其管轄范圍之后，依照該協(xié)議做出一項(xiàng)具有法律效力的決定。[44]
在一些特定的案件中，審前協(xié)商程序會(huì)有一些修正。比如，在專業(yè)性很強(qiáng)的案件中會(huì)增加獨(dú)立專家的發(fā)言、顧問的調(diào)查報(bào)告等程序。另外，審前協(xié)商程序也可以以“書面審查”的方式進(jìn)行，而不需要舉行預(yù)備會(huì)議。[45]
【注釋】
[1] 需要說明的是，“merit”一詞在英語中有“優(yōu)點(diǎn)、功績、功過”的意思，一些譯者將“merit review”譯為“合理性審查”、“事實(shí)真相審查”或“實(shí)質(zhì)性審查”，這些譯法似乎并不能很準(zhǔn)確表達(dá)出“merit review”的全部含義，在反復(fù)斟酌之后，筆者決定將“merit review”統(tǒng)一翻譯為“優(yōu)劣性審查”。盡管這樣的譯法也并不能完全讓人滿意，但是其一方面可以與法院在司法審查中所實(shí)施的“合法性審查”相對應(yīng)，另一方面則可以包含“merit review”所涉及的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和政策選擇等諸多方面。
[2] The Federal Administrative Review Council，Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Report No 39（AGPS，1995），at［2．2］．聯(lián)邦行政審查委員會(huì)（The Federal Administrative Review Council）成立于 1976 年，需要說明的是，如果從字面上理解，“the Federal Administrative Review Council”似乎應(yīng)當(dāng)翻譯為“聯(lián)邦行政復(fù)議委員會(huì)”，但實(shí)際上該委員會(huì)并不對行政行為進(jìn)行具體的優(yōu)劣性審查，而是通過發(fā)布年度報(bào)告等方式對法院的司法審查和裁判所的優(yōu)劣性審查工作進(jìn)行監(jiān)督并提出相應(yīng)的改革建議，所以筆者翻譯為“聯(lián)邦行政審查委員會(huì)”。
[3] W．B．Lane and Simon Young，Administrative Law in Australia（Law Book Co．，2007），123．
[4]相關(guān)討論參見 EARC（Queensland），Report on Review of Appeal from Administrative Decisions（Aug．1993），at 5 －6．澳大利亞高等法院關(guān)于“審查”（review）一詞的界定參見 Brandy v Human Rights and Equal Opportunity Commission（1995）183 CLR245，261．
[5]1970 年代之前的行政決定審查機(jī)制“司法審查的介入是零散的，昂貴的，且受到謙抑性司法的自我約束；國會(huì)的監(jiān)督根本無力應(yīng)對日益增多的行政決定，如果沒有政治性內(nèi)容，國會(huì)一般不愿介入；裁判所在精心挑選之后審查了一部分行政決定，不過數(shù)量很少，而且挑選的標(biāo)準(zhǔn)也很模糊�！盌．C．Pearce，Administrative Appeals Tribunal（LexisNexis Butterworths，2007），Chapter 2．
[6]Parliamentary Legal，Constitutional and Administrative Review Committee（LCARC）（Queensland），Review of the Report of the Strategic Review of the Queensland Ombudsman，July 1999，58．
[7]Commonwealth Administrative Review Committee Report，Parliamentary Paper No 14 of 1971（CGPS，1971）．
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