[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱101223次
此外, 市府法制辦專家從法律根據(jù)論的角度, 將私車額度拍賣的目的說成是為了履行道交法第四條規(guī)定的地方政府的職責(zé)。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄(2004.7.7) 。關(guān)于法律根據(jù)問題的討論, 請見本稿二。
至于是否如有些文章所指出的, 上海搞的額度拍賣實(shí)質(zhì)上是地方保護(hù)主義(即為了保護(hù)上海的汽車生產(chǎn)企業(yè)的利益及與此關(guān)聯(lián)的上海的其他利益)的問題, 鑒于本稿的主題范圍, 筆者對(duì)此未加以討論。
[28] 至于增收的目的, 是為了增加對(duì)交通設(shè)施建設(shè)的投資(或是為了以拍賣款的投入來減少原本需要的交通設(shè)施建設(shè)投入)還是為了其他的開支, 并非本稿關(guān)心的問題。不過在此還是附上一筆, 根據(jù)上海市政府新聞發(fā)言人的說明, 1994年以后的拍賣所得款項(xiàng)全部用于該市的交通設(shè)施建設(shè)。但該發(fā)言人沒有透露1986年至1993年期間的拍賣收入的用途。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄(2004.7.13)。
[29] 當(dāng)然, 問題還有另一個(gè)方面。 正如有的文章所指出的, 額度拍賣雖然增加了上海政府的財(cái)政收入, 但由于額度拍賣迫使一部分沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力或不愿意為了取得上海號(hào)牌而花錢竟買額度的上海居民不得不去外地上牌, 結(jié)果使這部分上牌手續(xù)費(fèi)收入流入了外地政府的腰包。見《誰在操縱上海車牌?上海車異地上牌利益鏈調(diào)查》( http://finance.tom.com 2004.5.18來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道)。不過, 筆者估計(jì), 對(duì)上海的財(cái)政收入而言, 額度拍賣是吃小虧賺大便宜。附帶說明一點(diǎn), 車輛購置稅是國稅,稅款全部歸國家財(cái)政。因此, 納稅地是上海還是外地與上海市的財(cái)政收入無關(guān), 額度限制本身所導(dǎo)致的購置稅減收也與上海市的財(cái)政收入無關(guān)。
[30] 《中華人民共和國機(jī)動(dòng)車登記辦法》(公安部發(fā)布, 2001.10.1起實(shí)施。因《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》的實(shí)施于2004.5.1.失效 )第十條規(guī)定, “機(jī)動(dòng)車未領(lǐng)取機(jī)動(dòng)車號(hào)牌、《機(jī)動(dòng)車行駛證》和《機(jī)動(dòng)車登記證書》的，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)填寫《機(jī)動(dòng)車登記申請表》，持下列資料，向機(jī)動(dòng)車所有人住所所在地的車輛管理所申請注冊登記，并交驗(yàn)車輛： （一）機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明； （二）申請辦理注冊登記的車輛的標(biāo)準(zhǔn)照片； （三）機(jī)動(dòng)車來歷憑證，但海關(guān)監(jiān)管車輛除外； （四）國產(chǎn)機(jī)動(dòng)車的整車出廠合格證；進(jìn)口機(jī)動(dòng)車的進(jìn)口憑證； （五）車輛購置稅的完稅證明或者免稅證明 ”
[31] 見上海市公安局交巡警總隊(duì)《辦理機(jī)動(dòng)車注冊登記手續(xù)》(上海市公安局網(wǎng)站,信息公開欄,文件索取號(hào): AA73090012003-002)。另見上海市政府網(wǎng)站“辦事指南”《申領(lǐng)正式牌證》中關(guān)于“申辦手續(xù)”的規(guī)定和《怎樣辦理機(jī)動(dòng)車注冊登記手續(xù)》中關(guān)于“申辦條件”的規(guī)定。所規(guī)定的申辦條件是, 提交購車發(fā)票、車輛整車合格證或貨物進(jìn)口證明書、機(jī)動(dòng)車所有人身份證明、車輛購置稅完銳證明或免稅證明等資料。
[32] 根據(jù)上海國際商品拍賣有限公司(該公司受市政府有關(guān)部門的委托經(jīng)辦額度拍賣業(yè)務(wù))依據(jù)《上海市私人自備車、二輪摩托車額度競購辦法（試行）》制訂發(fā)布的《上海市私人、私企客車額度投標(biāo)拍賣須知》的規(guī)定, 中標(biāo)者在付清拍賣款項(xiàng)后，領(lǐng)取上海市有關(guān)部門核發(fā)的《上海新增機(jī)動(dòng)車額度證明》。
根據(jù)前注17引述的“申領(lǐng)正式牌證”的規(guī)定, 申辦者必須具備的資格之一是, 具有與申領(lǐng)牌證車輛種類相符的上牌額度: 新增機(jī)動(dòng)車《領(lǐng)照單》、《機(jī)動(dòng)車退牌更新申請表》、《機(jī)動(dòng)車報(bào)廢證明》、《上海市機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)籍更新申請表》或《失竊機(jī)動(dòng)車注銷牌證登記表》。憑上述上牌額度憑證繳納購置附加稅。據(jù)此, 沒有額度證明者不能辦理交納機(jī)動(dòng)車購置稅并領(lǐng)取完稅證明。
[33] 根據(jù)《車輛購置稅暫行條例》(國務(wù)院制定, 2001.1.1起施行)的規(guī)定, 該稅的納稅人是購置應(yīng)稅車輛的人(第一條)。納稅人購置應(yīng)稅車輛，應(yīng)當(dāng)向車輛登記注冊地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅(第十二條); 在向公安機(jī)關(guān)車輛管理機(jī)構(gòu)辦理車輛登記注冊前，繳納車輛購置稅 (第十四條)。該暫行條例未對(duì)納稅人納稅設(shè)置任何其他條件或資格。上海市政府對(duì)法定的納稅條件或資格作出了限制性規(guī)定。
[34]《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》(公安部, 2004.5.1起實(shí)施)第26、27條。
[35] 除非禁止外來車輛進(jìn)入該區(qū)域, 不可能完全劃分額度確定總量。
[36] 新加坡自1990.5.1.起對(duì)各類機(jī)動(dòng)車輛的購置實(shí)施配額制（Vehicle Quota System）, 每年新購各類車輛的數(shù)量由陸運(yùn)廳(LTA)確定, 車輛購入權(quán)（Certificate of Entitlement 簡稱COE）通過拍賣方式取得。希望購車者須先取得COE, 然后才可購車和辦理車輛登記手續(xù)。COE為有期限且不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利(除個(gè)別種類外), 隨原車輛的報(bào)廢或所有權(quán)的喪失(比如轉(zhuǎn)讓車輛)而消滅。失去車輛者如希望另購新車, 必須重新購得COE。有關(guān)制度的詳細(xì)規(guī)定, 請查閱http://www.lta.gov.sg/motoring_matters/motoring_vo_policynschemes.htm
[37] 上海市政府搞的私車額度拍賣, 從政策論的觀點(diǎn)看, 弊大于利, 從法律論的觀點(diǎn)看, 有弊無利。
本稿之所以把私車道路行駛權(quán)的商品化作為私車額度拍賣的法律后果之一提出來議論,是因?yàn)楣P者認(rèn)為, 這一后果的存在, 有可能對(duì)涉及私車額度拍賣的訴訟和上海市政府的有關(guān)政策選擇(即是否繼續(xù)搞額度拍賣)發(fā)生某種重要的影響(請見本稿之四和之五的分析)。
在此附帶就額度拍賣的支持者對(duì)額度商品化的正當(dāng)性所持的見解作一簡短的評(píng)述。在他們看來,申領(lǐng)號(hào)牌意味著對(duì)道路資源的利用需求, 取得號(hào)牌就意味著取得一定份額的道路資源利用權(quán)。道路資源是財(cái)產(chǎn), 其供求關(guān)系原本就應(yīng)當(dāng)是財(cái)產(chǎn)關(guān)系。號(hào)牌所代表的道路資源利用權(quán)既然具有財(cái)產(chǎn)意義, 當(dāng)然就具有潛在的商品性質(zhì)。不實(shí)施額度拍賣, 意味著對(duì)道路資源這種財(cái)產(chǎn)的無償分配, 在道路資源供不應(yīng)求的情況下, 必然導(dǎo)致道路資源供應(yīng)的短缺和由此引起的交通擁堵的惡化。實(shí)施額度拍賣, 只不過是實(shí)現(xiàn)道路資源這種財(cái)產(chǎn)原本所具有的商品性, 承認(rèn)號(hào)牌所代表的道路資源利用權(quán)所具有的商品意義, 只不過是按照市場規(guī)律, 將道路資源的無償分配變?yōu)樵緫?yīng)當(dāng)實(shí)行的有償分配和有償轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為, 盡管這種理解本身確實(shí)有一定道理, 但由于這種理解似乎沒有充分考慮國家已經(jīng)實(shí)施的機(jī)動(dòng)車購置稅和部分道路的通行費(fèi)的征收等旨在實(shí)現(xiàn)道路資源利用有償化的制度所具有的意義和作用, 因而難免有片面之嫌。道路資源利用的有償化這一政策目標(biāo)可以而且應(yīng)當(dāng)通過改革現(xiàn)行稅收制度和調(diào)整貸款道路通行費(fèi)或發(fā)行道路建設(shè)債券等途徑來實(shí)現(xiàn)。
[38] 機(jī)動(dòng)車購置稅之所以在法律性質(zhì)上是稅, 根據(jù)之一就在于其征收不具有對(duì)應(yīng)的特定化的有償性; 高速公路通行費(fèi)之所以在法律性質(zhì)上不是稅, 根據(jù)之一就在于其征收具有對(duì)應(yīng)的特定化的有償性。
[39] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄(2004.7.13)
[40] 筆者個(gè)人并不同意這種理解。從法治行政的觀點(diǎn)看, 政府收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)大概都應(yīng)當(dāng)以征收比率的預(yù)定為原則 (當(dāng)然, 通過拍賣的收費(fèi)方式不在此列)。征收比率是否預(yù)定, 并非區(qū)分不同種類政府收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn), 而是評(píng)價(jià)政府收費(fèi)制度的標(biāo)準(zhǔn)。人們只能說, 稅的征收比率應(yīng)當(dāng)預(yù)定; 不能說, 征收比率未預(yù)定或不能預(yù)定的政府收費(fèi)一定不是稅收。
[41] 據(jù)報(bào)道, 國際奧委會(huì)交通專家菲利普·鮑威在肯定上海這一做法的積極意義時(shí), 把這一收費(fèi)稱為“收稅”。前注4, 城市交通網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的報(bào)道。該專家稱, 這樣的“收稅是有益的，因?yàn)榈谝凰軠p少車流量，第二它能給交通系統(tǒng)帶來收益，第三小轎車流量減少有利于公交車的運(yùn)行，所以這是一種積極的解決方法�！�
[42] 有關(guān)拍賣款的法律性質(zhì)以及上海市對(duì)拍賣款的處理在法律上是否妥當(dāng)?shù)淖h論, 請見《滬拍賣車牌年賺22億》,汽車中國網(wǎng)http://www.carcn.net/2005/2-21/200522175336.html
政府所為“收費(fèi)”行為, 在一定程度上可分為行政性的和服務(wù)性的兩類。前者以行政權(quán)力為基礎(chǔ), 帶有強(qiáng)制性, 不以等價(jià)有償為條件, 因而在實(shí)質(zhì)上與征稅有相同之處 ( 比如我國曾經(jīng)征收的機(jī)動(dòng)車購置附加費(fèi)與現(xiàn)行的機(jī)動(dòng)車購置附加稅)。后者所涉及的服務(wù)具有公共性質(zhì), 但收費(fèi)本身以等價(jià)有償為原則(比如, 車輛號(hào)牌的材料和制作費(fèi), 政府信息的檢索和復(fù)印費(fèi) ) 。
[43] 行政活動(dòng)的性質(zhì)不同, 其所應(yīng)當(dāng)具備的法律根據(jù)的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)有可能不同。筆者在此討論拍賣收款的法律性質(zhì), 是為稍后進(jìn)行的對(duì)拍賣的法律根據(jù)問題的分析做準(zhǔn)備。
[44] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)(2004.7.7),市府法制辦主任的說明。
[45] 筆者個(gè)人認(rèn)為, 該決定的相對(duì)人盡管是不特定多數(shù)人, 因而不是我國主流的行政法理論所理解的那種具體行政行為, 但由于該決定對(duì)希望申辦登記的每一個(gè)人的法律上的利益所產(chǎn)生的影響是具體的, 該決定致使希望登記者不得不作出具有特定法律意義的困難的現(xiàn)實(shí)選擇 ( 要么參加竟購, 忍痛支付巨款, 要么放棄購車欲望, 或者異地上牌, 接受由此而來的種種不便和差別待遇 ), 該決定所引起的法律爭議完全適合于法院作出判斷, 所以在解釋論上可以而且應(yīng)當(dāng)將該決定視為具體行政行為, 使其能夠成為司法審查的直接對(duì)象。關(guān)于這個(gè)問題, 美國和日本的行政法理論和判例似乎具有參考意義。值得一提的是, 我國最近也出現(xiàn)了試圖打破形式主義的具體-抽象分類論的束縛、重視權(quán)利救濟(jì)的必要性和司法審查的可能性、運(yùn)用成熟性的法理來擴(kuò)大訴訟對(duì)象的判決。關(guān)于額度拍賣決定的可訴性的詳細(xì)論證, 請見本稿五(一)。
[46] 筆者個(gè)人認(rèn)為, 將行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為劃分為行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件的行為, 不承認(rèn)后者的法律效力, 這種議論是不符合我國行政“立法”的現(xiàn)狀的空理空論, 在實(shí)踐上既不利于確保行政的需要又不利于對(duì)后者實(shí)施有效的法律控制。我國行政法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)后者的法律效力并將其納入實(shí)體的和程序的法律控制的范圍。
[47] 筆者個(gè)人認(rèn)為, 該決定在實(shí)質(zhì)上可被視為上海市府制定的法(即立法法上所說的地方政府規(guī)章)。
[48] 請見本稿之二和三所提及的有關(guān)規(guī)范性文件。
[49] 筆者打算根據(jù)上海市政府信息公開辦法的規(guī)定, 請求市政府公開該文件。
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