[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱101227次
(1) “職責(zé)合法論”沒有考慮道交法與國家其他有關(guān)立法在有關(guān)政策上的協(xié)調(diào)性, 沒有反映道交法第四條第一款規(guī)定的職責(zé)所應(yīng)當(dāng)具有的特定的政策界限。
第四條第一款規(guī)定,“各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相適應(yīng)”。據(jù)此, 該條款所規(guī)定的職責(zé)是指地方政府應(yīng)當(dāng)為道交安全管理工作能夠適應(yīng)或滿足經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要創(chuàng)造條件。立法者之所以要賦予地方政府這樣的職責(zé),顯然是出于如下特定的考慮: 我國許多地方的、尤其是大城市的道路交通安全狀況不好,影響了經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。其原因之一是道交安全管理工作水平不高[73],未能充分適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展對道路交通安全的要求,因此有必要加強和完善這方面的工作;解決道交安全問題,單靠主管部門(公安機關(guān))不行,政府必須創(chuàng)造必要的條件,保障道交安全管理工作能夠適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展對道交安全的需要。
如果只看該條款的規(guī)定, 人們大概會對上海市府法制辦就該規(guī)定的含義所作的解釋(“地方政府有職責(zé)把交通安全管理好”)產(chǎn)生這樣的印象,即它盡管用語過于簡單籠統(tǒng),在實質(zhì)上卻并無不當(dāng)。但是, 由于這一解釋是上海市府法制辦為了論證私車額度限制和拍賣的合法性而提出的, 所以我們就不應(yīng)當(dāng)僅僅從該條款的文面上來判斷這一解釋是否妥當(dāng), 而應(yīng)當(dāng)在弄清該條款的具體含義和政策界限、該條款所規(guī)定的職責(zé)與私車額度限制和拍賣這一措施是否具有相容性的基礎(chǔ)上作出判斷。為了弄清楚這些問題,有必要考察私車數(shù)量增長與道路交通安全狀況惡化的關(guān)系、私車數(shù)量增長與我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的關(guān)系,更有必要確認國家決策機關(guān)對私車數(shù)量增長所持的基本立場。
關(guān)于私車數(shù)量增長與道路交通安全狀況惡化的關(guān)系,在上海市府看來,前者當(dāng)然是引起后者的原因之一。因為私車數(shù)量的增長速度大大超過上海市道路建設(shè)的增長速度,加劇了道路交通的擁堵,從而引起了交通安全狀況的惡化。此外,據(jù)公安部的分析, “交通供需矛盾日益加劇”是“影響道路交通安全和暢通的因素”之一[74]。關(guān)于二者之間的關(guān)系,筆者的看法是,第一,交通資源供需矛盾的加劇,既可能歸因于需方,也可能歸因于供方,或許還可能歸因于供需雙方。立場不同,認識可能不同。站在需方的立場上,可能會認為不是需求增長過快,而是供應(yīng)增長過慢;站在供方的立場上,則可能認為恰恰相反。第二,在我國的大城市,盡管私車(尤其是私人轎車)數(shù)量增長很快,但其他機動車的數(shù)量也在增長[75]。所以,不能把交通擁堵都算在私車數(shù)量增加的帳上。第三, 即使在道路資源供不應(yīng)求的情況下,不搞額度限制,未必就不能緩解交通擁堵,減少事故發(fā)生率。除了加強安全教育和強化對違法行為的取締外,適當(dāng)?shù)恼{(diào)控管理措施和先進的技術(shù)手段的采用,可期待在道交安全保障方面取得相當(dāng)明顯的效果[76]。第四,建立比較完善的公共交通系統(tǒng)將促使小客車(無論是私的還是公的)利用率的大幅度降低,從而有助于緩解擁堵狀況[77]。第五, 通行車輛的數(shù)量的多少、交通是否擁堵及擁堵程度的高低,與是否發(fā)生交通事故和交通事故發(fā)生件數(shù)的多少,未必存在必然的聯(lián)系。大多數(shù)交通事故的發(fā)生,其直接原因在于駕駛者的違法行車行為[78]。第六, 如前所述,上海搞的私車額度限制到底是否有助于或在多少程度上有助于該市交通安全狀況的改善,是令人感到懷疑的。筆者指出以上諸點是想說明,對私車數(shù)量增加與交通安全狀況的惡化的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)作簡單化的理解,更不應(yīng)對此關(guān)系作簡單化的處理。
關(guān)于私車數(shù)量增長與我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的關(guān)系,上海市府(新聞發(fā)言人)沒有直接表明其觀點。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和國家制定的“十五計劃”及汽車產(chǎn)業(yè)政策[79], 在此可以確認以下幾點。第一, 隨著改革開放的深入和擴大, 我國的國民經(jīng)濟持續(xù)較快增長, 在發(fā)展較快的地區(qū),尤其是大城市,居民的收入迅速增加、消費能力迅速增強。擁有自己的小轎車正在成為越來越多的居民(包括工薪階層中的收入較高者)的主要物質(zhì)需求之一。第二, 適應(yīng)這種迅速擴大的市場需求而迅速發(fā)展起來的小轎車產(chǎn)業(yè)已成為我國汽車產(chǎn)業(yè)的主要部分, 而汽車產(chǎn)業(yè)則已成為我國經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一, 帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 拉動了居民消費, 促進了國民經(jīng)濟的增長。汽車產(chǎn)業(yè)的迅速成長又從多方面促進了社會的發(fā)展。它不僅滿足了越來越多的居民的一大物質(zhì)生活需求,提升了他們的生活質(zhì)量,而且為社會創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會, 為國家財政作出了重要的貢獻。第三, 我國大城市的(更不用說全國的)人均私車擁有量(比率)還遠遠低于發(fā)達國家。我國人口眾多,只要經(jīng)濟能夠持續(xù)發(fā)展,在未來相當(dāng)長的時期內(nèi),小轎車的市場容量(私人需求)還將繼續(xù)擴大, 汽車產(chǎn)業(yè),尤其是小轎車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景將非常廣闊。第四, 包括小轎車在內(nèi)的汽車的數(shù)量的大幅度增加導(dǎo)致了對道路資源的需求的大幅度增長[80], 由于城市交通規(guī)劃和道路建設(shè)未能滿足這一需求,加之公共交通能力不足,道路交通安全管理工作未能適應(yīng)道路交通狀況的變化,道路交通擁堵(尤其是在大城市)已經(jīng)成為嚴重的社會問題,妨礙了經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展[81]。
《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》規(guī)定, “發(fā)展經(jīng)濟型轎車”( 第四章 優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu), 增強國際競爭力 第一節(jié) 加快工業(yè)改組改造),“鼓勵轎車進入家庭”(第十九章 增加居民收入, 提高人民生活水平 第二節(jié) 拓寬消費領(lǐng)域 )�！镀嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》規(guī)定, “推動汽車私人消費”(第二條), “培育以私人消費為主體的汽車市場”(第六十一條)。這些規(guī)定表明了國家最高決策機關(guān)對私車數(shù)量增長的基本立場, 那就是鼓勵和促進，而非限制。國家為了鼓勵和促進私人轎車消費，對地方政府主要提出了以下具體要求。第一, 實施國家統(tǒng)一規(guī)定的稅費制度, 禁止自行增設(shè)收費項目。[82] 第二, 實施國家統(tǒng)一規(guī)定的機動車登記制度, 禁止增加登記用憑證的種類。[83] 第三, 以保障交通通暢、方便停車和促進汽車消費為原則，積極搞好停車場所及設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。[84]
基于上述事實，根據(jù)國家立法(或政策)的協(xié)調(diào)性的推定(除非存在明顯抵觸的事實或例外規(guī)定)這一法律解釋的原則, 人們就應(yīng)當(dāng)?shù)贸鋈缦陆Y(jié)論: 道交法第四條第一款所規(guī)定的地方政府職責(zé)與國家關(guān)于鼓勵和促進轎車進入家庭的政策應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性。該款規(guī)定并不含有允許地方政府采取限制私人轎車數(shù)量增長之類的措施來履行其職責(zé)的法律意義。即使這類措施也許可以被理解為有利于緩解因私車數(shù)量增長而給道路交通安全所造成的壓力以及由此而產(chǎn)生的對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的負面影響, 但是, 由于這類措施的實施必然會在一定程度上遏制小轎車的市場需求, 妨礙以小轎車產(chǎn)銷為主要增長點的、正在成為我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一的汽車產(chǎn)業(yè)的成長, 所以, 在更廣泛或更重要的意義上, 它們不利于我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展[85]。市府法制辦專家把第四條規(guī)定的地方政府職責(zé)籠統(tǒng)地說成是“把交通安全管理好”, 并以此為據(jù)來論證限制私車額度和拍賣私車額度這一措施的合法性, 表明她完全無視該條規(guī)定的政策界限, 不承認道交法與國家其他有關(guān)立法和政策所應(yīng)當(dāng)具有的協(xié)調(diào)性。如果硬是把法制辦專家對第四條所作的解釋說成是符合道交法原意的話, 那么就等于是在編造道交法與國家其他有關(guān)立法和政策之間的矛盾, 破壞國家立法的協(xié)調(diào)性。
(2) “職責(zé)合法論”是在回避道交法第四條第二款的規(guī)定的情況下提出的,沒有反映地方政府履行其職責(zé)的法定界限, 遺漏了行使職責(zé)的法定依據(jù)。
如前所述,道交法第四條共有兩款規(guī)定,其中第二款的規(guī)定是,“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實施”。上海市府法制辦對第四條的解釋,只字未提法定依據(jù),根本沒有反映第二款的要求。
第二款規(guī)定的主要內(nèi)容之一是要求地方政府在制定和實施道路交通安全管理規(guī)劃時, 必須以有關(guān)道路交通安全的法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策為依據(jù)。也就是說,這種規(guī)劃必須依法, 而不能無法、更不能違法, 必須按照國家的政策, 而不能脫離或違反國家的政策, 自行其事、各搞一套。該款共列舉了三項依據(jù)。第一項是有關(guān)道路交通安全的“法律”。這里當(dāng)然包括“道交法”(及其他涉及道路交通安全問題的法律, 如果有的話)。第二項是有關(guān)道路交通安全的“法規(guī)”。根據(jù)我國的立法分類,這里所說的法規(guī)可以被理解為包括兩類,其一是行政法規(guī), 比如,國務(wù)院制定發(fā)布的“道交法實施條例”( 公安部根據(jù)“道交法”及其“實施條例”制定的《機動車登記規(guī)定》雖非行政法規(guī),但與 “道交法實施條例” 一樣,屬于有關(guān)道路交通安全的國家立法的一部分)；其二是指有法規(guī)制定權(quán)的地方人大制定的地方性法規(guī)。上海道交條例就是其例。不過,如前面已經(jīng)論證的那樣,該條例并不能成為上海市府搞私車額度限制和拍賣的合格的法律依據(jù)。第三項是“國家的有關(guān)政策”。這里當(dāng)然包括本文前面引述過的國務(wù)院同意轉(zhuǎn)發(fā)、財政部等制定的“2001稅費改革方案”中關(guān)于車輛管理環(huán)節(jié)的行政收費改革的政策規(guī)定和國務(wù)院批準、發(fā)改委制定的“2004汽車產(chǎn)業(yè)政策”中關(guān)于涉及汽車的行政性收費、城市政府的交通設(shè)施建設(shè)義務(wù)、建立統(tǒng)一的登記管理制度的政策規(guī)定。請注意,該條款沒有提到“地方政策”。據(jù)此, 在解釋論上應(yīng)當(dāng)推定,在賦予地方政府道交管理職權(quán)方面,道交法的有關(guān)規(guī)定與國家的有關(guān)政策具有協(xié)調(diào)性,道交法不允許地方政府制定沒有國家統(tǒng)一政策依據(jù)的地方政策(比如上海市交通白皮書所規(guī)定的控制私人小轎車數(shù)量增長的政策)。
第二款的上述規(guī)定反映了依法行政的要求。在此必須指出,依法行政的原則,不僅適用于該條第二款所規(guī)定的道交管理規(guī)劃的制定和實施,而且應(yīng)當(dāng)被理解為適用于道交法所規(guī)定的地方政府的其他職權(quán)或職責(zé)的行使或履行。上海市府法制辦對第四條所作的解釋,遺漏了依法行政這一同條第二款所規(guī)定的政府義務(wù),從而使其所理解的地方政府職責(zé)變成了可以通過任何方式或手段(只要地方政府自己認為“符合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r,具有合理性”) 來履行的職責(zé)。毫無疑問,這樣的法解釋根本不符合道交法第四條的原意。
4. 目的合法手段就合法是根本違反法治行政原則的命題
市府所主張的手段合法論,如前所述,其大前提是法制辦專家雖然沒有說出口但在其推論的邏輯構(gòu)造中一定存在的一個假定,即手段的目的如果是合法的,手段本身就是合法的。換言之,手段本身未必需要法律依據(jù)。
這個命題顯然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原則的最低限度的要求(即所謂侵害保留)。市府法制辦專家僅僅滿足于論證私車額度限制和拍賣的目的有其所謂的法律依據(jù)(不過,如本文前面所論證的那樣,即使所謂的目的合法論本身在法律上也是根本站不住腳的),并不認為這一措施本身需要國家立法上的依據(jù)。這種程度的法律根據(jù)論顯然大大落后于我國法治行政發(fā)展的現(xiàn)狀。
目的合法手段就合法這一命題如果真的可以被政府拿來作為支持其所作出的行政決定的正當(dāng)性的理論根據(jù)的話,那么,人民的權(quán)利和自由就可能會陷于被政府行為肆意侵犯而得不到法律的保障和救濟的危險境地。僅就交通行政而言, 如果私車額度限制和拍賣這一措施僅僅因有利于實現(xiàn)排堵保暢這一目的(假定確實符合此目的),其本身的合法性就能夠成立的話,那么,地方政府如果以同樣的理由, 采取諸如禁止居民購車、強制收購居民私車、禁止私車在任何可能發(fā)生擁堵的道路上通行、或者對私人購車行為征收高額特別附加稅之類的措施,也都可以被認為是合法的。毫無疑問,這一命題不僅在理論上是極其荒謬的,在實踐中也是非常有害的。
如前所述,道交法第四條第二款明確規(guī)定了地方政府依法制定和實施道交管理規(guī)劃的義務(wù)。據(jù)此,地方政府所采取的涉及私人權(quán)利的任何道交管理措施,不僅必須以實現(xiàn)道交法規(guī)定的政策目標為目的,而且其本身必須有國家立法上的授權(quán)根據(jù)。上海市府法制辦的手段合法論由于在客觀上根本否定了該條款所明文規(guī)定的地方政府義務(wù),因而是違法的。
至此,筆者按時間順序分析了私車限額拍賣措施到底是否有合格的法律根據(jù)的問題，論證了上海市府新聞發(fā)言人和法制辦專家的觀點在法律上的錯誤之所在。其基本結(jié)論是,上海市府實施了多年的私車限額拍賣,自始至今,沒有國家立法的授權(quán)根據(jù),沒有合格的地方立法的授權(quán)根據(jù)。市府所提出的法律根據(jù)論是完全沒有說服力的,在法律上是根本站不住腳的。
(六)其他值得討論的幾個問題
1. 法制辦專家答記者問的特色和留下的重大懸念
除了存在上述嚴重問題之外,法制辦專家的答記者問還帶有兩個值得注意的特色,或許還給人們留下了一個重大的懸念。
(1) 兩個值得注意的特色
① 作為專家意見,顯然少了些按理說不應(yīng)該缺少的最低限度的專業(yè)性
由政府的法律專家出面答記者問,這原本是一樁值得公眾高興的事,因為關(guān)心私車限額拍賣合法性問題的人們,終于有機會聽到“法言法語”的反映官方立場的解答。很可惜,這位專家的答記者問,不知何故,沒有抓住其援引的道交法第四條原本具有的相當(dāng)明了的特定含義, 沒有提及對于確定地方政府履行職責(zé)的法律界限而言具有重要意義的該條第二款的規(guī)定,竟然用“地方政府有責(zé)任把交通安全管理好”這一沒有任何特定法律意義的一般性表述來解釋該條規(guī)定的含義；無視依法行政原則的基本要求和法律推論的基本規(guī)則,事實上從手段的目的合法性無條件地推導(dǎo)出手段本身的合法性；無視媒體所報道的認為車牌額度拍賣違法的各種具體的批評意見,沒有作出應(yīng)當(dāng)作出的法律上的具體回復(fù)。[86]
不僅如此, 法制辦專家在新聞發(fā)布會上就其所謂中央部門的意見向媒體所作的“透露”也是極不充分、含糊不清的, 令人無法判斷這些意見在法律上的“身價”。按專業(yè)標準, 市府法律專家既然在官方新聞發(fā)布會上援引中央部門的意見為市府的行政措施的合法性辯護,那么,就應(yīng)當(dāng)對以下問題作出說明。所謂的“全國人大和國務(wù)院的有關(guān)部門”具體是指哪些部門? 所謂的“意見”是以誰的名義提出的? 這些部門是否有法律上的權(quán)限就私車額度拍賣是否違反道交法的問題作出解釋 ? 這些意見是通過什么程序、采取什么形式、在什么場合和什么時間提出的? 這些意見的記錄或正式文本在何處可以查到? 這些意見的理由和根據(jù)是什么(是否就是上海法制辦專家所說的那些)?[87]筆者百思不得其解的是,法制辦主任為什么不披露這些情況呢? [88] 難道他真的以為,這些情況即使不披露,僅憑中央有關(guān)部門也如此認為之類的說明,就能為私車額度拍賣的合法性作出令人信服的辯護?
筆者擔(dān)心,法制辦專家的答記者問,若是作為政府代理人的意見或?qū)＜易C言被提到法庭上去的話,是否經(jīng)得住一般水準的質(zhì)問或反駁,是否經(jīng)得起通常程度的司法審查。
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