[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱101225次
專家應(yīng)當(dāng)憑借其專業(yè)知識或經(jīng)驗(yàn),以其作為專家的職業(yè)良心,對爭議問題作出具有專業(yè)依據(jù)的判斷。在專門問題的判斷上,專家應(yīng)當(dāng)注意避免受到涉及該問題的特定利益的影響。法律專家當(dāng)然也不例外[89]。不過,在專家受雇于爭議一方,站在雇主的立場上就專門問題發(fā)表意見的場合,要求也許并非如此簡單。這種場合的專家具有雙重身份,其行動(dòng)受兩種職業(yè)規(guī)范的制約,其發(fā)表的意見應(yīng)兼顧專業(yè)性和雇主利益。政府的法律專家當(dāng)然也不例外。人們不能也不應(yīng)當(dāng)期待受雇于人的專家發(fā)表有損雇主利益的專門見解。就本文所討論的私車限額拍賣是否有法律根據(jù)這一問題而言,在上海市府決定以沒有法律根據(jù)為由撤消該措施以前,人們當(dāng)然不能期待在市府舉辦的新聞發(fā)布會上,從市府法制辦的專家的口中,聽到諸如上海搞的該措施是沒有法律根據(jù)的、是違法的之類有損于市府利益或形象的法律意見。人們的理智所能夠并且應(yīng)當(dāng)期待的,只不過是具有相當(dāng)專業(yè)水準(zhǔn)的法律意見。筆者懷疑,法制辦主任的答記者問是否能夠滿足這種人們基于理性的對政府法律專家的期待。
② 作為專家意見, 作為對法律問題的解釋, 也許多了些與主題毫不相干的議論
與說理的貧乏和推論的無力形成鮮明對照的是, 旨在強(qiáng)調(diào)結(jié)論的成熟性和權(quán)威性的表述在短短的答記者問中占據(jù)了令人矚目的地位。筆者以為，諸如“作為政府的法制部門,從一開始就一直非常關(guān)注這個(gè)問題”、“經(jīng)過法制辦專家的反復(fù)研究”、“再三請示全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門”、“這不僅是市府法制辦的意見，也是中央各部門的意見”之類的表白[90], 盡管也許(情況似乎確實(shí)如此)有助于打退喜好憑借權(quán)威制造聲勢的那部分媒體的進(jìn)攻，消除商務(wù)部高官的批評所產(chǎn)生的“敲山震虎”般的威力，盡管說的也許都是事實(shí), 但對額度拍賣措施合法性的證明而言, 并非具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù), 更算不上具有說服力的理由(除非該專家回答了筆者在①中列出的問題)。
那些非理不服的人們，也許會產(chǎn)生如下非常樸素的疑問：如果自信有理有據(jù)，何必如此強(qiáng)調(diào)結(jié)論的慎重和權(quán)威？如果新聞發(fā)布會時(shí)間有余，為何不說幾句該說的道理？如果不搬出權(quán)威機(jī)構(gòu)就不足以服人, 那么是否意味著實(shí)在已無可說之理？
(2) 一個(gè)重大的懸念
假定市府法制辦主任所提及的“國家有關(guān)部門”在法律上有權(quán)解釋道交法或有權(quán)對涉及道交法的問題作出法律判斷[91], 假定這些部門確實(shí)以道交法(第四條)為根據(jù)認(rèn)定了上海私車額度拍賣措施的合法性[92],那么,人們就不得不面對這樣一個(gè)性質(zhì)非常嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí): 全國人大的有關(guān)部門和國務(wù)院的有關(guān)部門,通過其對道交法(第四條)的有權(quán)解釋,確認(rèn)上海之類的地方的政府擁有一項(xiàng)特別的權(quán)力,那是道交法沒有明文授予的權(quán)力,是排除該法規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記條件的法律效力的權(quán)力,是限制車主依據(jù)該法申辦機(jī)動(dòng)車登記的權(quán)利的權(quán)力,是采取限制私權(quán)的性質(zhì)和程度明顯強(qiáng)于該法明文規(guī)定的措施的措施的權(quán)力,是不執(zhí)行鼓勵(lì)私車消費(fèi)的國家政策和禁止地方在國家統(tǒng)一設(shè)定的稅費(fèi)以外增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目的國家規(guī)定的權(quán)力。
面對上述事實(shí),人們當(dāng)然會產(chǎn)生一個(gè)重大的懸念: 國家的有關(guān)部門如此解釋道交法,難道不是在修改道交法,或是在制定排除道交法適用的特別法嗎? 難道不是在取代道交法的制定機(jī)關(guān)(即全國人大常委會)來行使該機(jī)關(guān)在憲法上所擁有的立法權(quán)嗎? 難道不是在制造國家立法(及政策)內(nèi)部的重大矛盾嗎?
筆者不禁要問: 這些部門在憲法或法律上有這樣的立法權(quán)嗎? 這些部門在行使其法律解釋權(quán)(假定有這種權(quán)力)時(shí),意識到該項(xiàng)權(quán)力的性質(zhì)和界限了嗎? 意識到自己所負(fù)有的忠實(shí)于法律的義務(wù)了嗎? 意識到自己所承擔(dān)的維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重大責(zé)任了嗎?
筆者不禁還要問:如果確實(shí)如媒體所報(bào)道的那樣,這些部門中有國家發(fā)改委的話,那么,發(fā)改委豈不是在政策決定上出爾反爾,自相矛盾嗎? 發(fā)改委難道想否定自己剛剛發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策嗎? 法改委難道不愿意帶頭執(zhí)行自己制定的政策嗎? 發(fā)改委難道不想受自己制定的政策的約束嗎?[93]
2. 新加坡的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”為何無助于證明上海限額拍賣措施的正當(dāng)性
上海市府在為私車限額拍賣措施的正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)時(shí), 強(qiáng)調(diào)了外國的、尤其是新加坡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(指新加坡實(shí)行的機(jī)動(dòng)車限額拍賣制度)[94], 似乎在提醒那些驚呼上海的私車牌照貴比黃金的人們, 上海這樣做只不過是借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)來解決自己面臨的課題, 所以諸位沒有必要為此而大驚小怪[95]。
鑒于本稿的主題范圍, 在此筆者無意從合理性的角度討論新加坡的經(jīng)驗(yàn)對上海的交通行政有無借鑒意義的問題(盡管筆者對此問題的看法是否定的[96]), 只想確認(rèn)一下新加坡所實(shí)行的機(jī)動(dòng)車限額拍賣與該國法律的關(guān)系。據(jù)筆者調(diào)查, 新加坡的《道路交通法》Road Traffic Act (RTA)[97]規(guī)定, 交通工具之登記, 以取得登記官簽發(fā)的許可為必要條件(10A. (1)); 運(yùn)輸部長可以對登記許可的數(shù)量作出限制(10A (3)); 運(yùn)輸部長可以制定規(guī)則, 規(guī)定對許可拍賣中標(biāo)者的許可簽發(fā)10A (4)。[98] 由此可見, 在新加坡, 機(jī)動(dòng)車的限額拍賣制度是該國法律明文授權(quán)主管行政機(jī)關(guān)設(shè)立和實(shí)施的制度, 也就是說, 這一制度具有國家法律的根據(jù)。[99]
既然如此, 人們就不得不得出如下的結(jié)論: 由于新加坡的國家法律授權(quán)搞限額拍賣,而中國的國家法律沒有授權(quán)這樣做(更不用說國家采取了鼓勵(lì)轎車進(jìn)入家庭,鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的政策), 所以, 新加坡的經(jīng)驗(yàn)?zāi)呐略佟跋冗M(jìn)”, 作為中國的一個(gè)地方的上海(而非國中之國的上海)的人大或政府, 也不應(yīng)當(dāng)決定將其引進(jìn)或者以其為據(jù)來證明自己搞的類似制度的正當(dāng)性。
筆者在此想附帶問一下上海市府法制辦: 上海當(dāng)局在借鑒新加坡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí), 是否指示過法制辦調(diào)查有關(guān)制度與新加坡法律的關(guān)系? 如果指示過, 法制辦調(diào)查了沒有? 如果調(diào)查過, 法制辦向當(dāng)局提出了什么法律意見, 當(dāng)局是如何考慮的?
3. 國家“節(jié)能規(guī)劃”為何不能成為限制大城市私車數(shù)量的新依據(jù)
2004年11月25日,國家發(fā)改委發(fā)布了《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》。該規(guī)劃將交通運(yùn)輸作為節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域之一, 就城市交通提出了如下要求(四(二)2): “合理規(guī)劃交通運(yùn)輸發(fā)展模式，加快發(fā)展軌道交通等公共交通，提高綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)效率。在大城市建立以道路交通為主，軌道交通為輔，私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充，合理發(fā)展自行車交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通為主要發(fā)展方向�！痹撘�(guī)劃還將統(tǒng)一協(xié)調(diào)促進(jìn)節(jié)能的能源和環(huán)境政策的制定和實(shí)施作為節(jié)能的保障措施之一, 就特大城市的交通提出了如下要求(五(二)2): “特大城市要加快城市軌道交通建設(shè)，形成立體城市交通系統(tǒng)，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通效率，抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對城市交通資源的過度使用。”(線為筆者所加)
節(jié)能規(guī)劃的上述規(guī)定(筆者劃線的部分)立即引起了關(guān)心大城市私車消費(fèi)問題的方方面面的議論。不少媒體載文驚呼,“我國特大城市將……限制私家車�！盵100]有的則(引用專家意見)宣稱, 把“抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對城市交通資源的過度使用”解讀為限制私家車，未免太簡單化。大城市這樣做的可能性不大。恰恰相反, 國家會鼓勵(lì)私家車發(fā)展。[101]負(fù)責(zé)《規(guī)劃》起草的發(fā)改委環(huán)境和資源利用司節(jié)能處相關(guān)負(fù)責(zé)人辯解說, “抑制私人交通工具對城市交通資源的過度使用”一句話，“完全不是限制私車總量的意思。而是提高公共交通對交通資源的利用率，大力發(fā)展軌道交通，提高道路的設(shè)計(jì)通行能力。對于小汽車，可能會嚴(yán)格燃油標(biāo)準(zhǔn)，提倡節(jié)油和低排放�！盵102] 發(fā)改委產(chǎn)業(yè)政策司某官員卻認(rèn)為, 這些規(guī)定和新汽車產(chǎn)業(yè)政策以及國家“十五”規(guī)劃均有沖突。[103]
關(guān)于上述規(guī)定的解釋和這些規(guī)定能否成為特大城市限制私車數(shù)量的合格的“新”依據(jù)的問題, 筆者的看法如下。[104]
(1) 無論是“以私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充”這一規(guī)定, 還是“特大城市要抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定, 都不能被確定無疑地解釋為節(jié)能規(guī)劃要求或允許大城市或特大城市的政府采用限制私車數(shù)量或其增長速度的手段。“以私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充”這一規(guī)定, 只不過是提示了節(jié)能規(guī)劃所要求建立的城市交通模式的特點(diǎn)和在大城市交通中私人機(jī)動(dòng)交通相對于公共交通所應(yīng)當(dāng)起到的作用。這里所涉及的公共交通和私車交通的主補(bǔ)關(guān)系, 含義并未確定; 實(shí)現(xiàn)或調(diào)整這一關(guān)系的手段也未確定。因此, 人們不能斷言該規(guī)定具有某一特定的含義(比如私車的數(shù)量或其增長的速度不應(yīng)超過一定的比例或比率), 更不能斷言該規(guī)定要求或允許大城市政府選擇某一特定的手段(比如限制私車的數(shù)量或其增長的速度)�！疤卮蟪鞘幸种扑饺藱C(jī)動(dòng)交通工具對城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定也沒有明確手段問題。因此, 人們同樣不能斷言該規(guī)定要求或允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來抑制私車對城市交通資源的過度使用。不僅如此, 節(jié)能規(guī)劃的其他規(guī)定中也不存在任何足以表明發(fā)改委允許特大城市的政府這樣做的跡象。
(2) 發(fā)改委是否允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來實(shí)現(xiàn)節(jié)能規(guī)劃所設(shè)定的政策目標(biāo)的問題, 只能通過調(diào)查該委員會已公布的其他規(guī)范性文件才能確定。據(jù)筆者調(diào)查,在其已公布的規(guī)范性文件中, 不存在允許這樣做的明文規(guī)定, 只存在鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的明文規(guī)定(汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策)。由此可以斷定(根據(jù)政策的協(xié)調(diào)性的推定的解釋原則), 該問題的答案只能是否定的。
(3) 即使退一步,假定節(jié)能規(guī)劃中的這兩段規(guī)定(尤其是后一段) 可以被解釋為允許大城市或特大城市在某些情況下采取限制私車數(shù)量的措施, 它們也未必可以成為限制私車額度的合格的根據(jù)。因?yàn)榫哂腥绱撕x的兩規(guī)定顯然與發(fā)改委所發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不一致, 存在何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的問題。即使假定發(fā)改委參照“特別法優(yōu)先適用”的原則, 確認(rèn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用節(jié)能規(guī)劃的規(guī)定, 它們?nèi)匀晃幢乜梢猿蔀橄拗扑杰囶~度的合格的根據(jù)。因?yàn)樗鼈冿@然還與全國人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十五規(guī)劃不一致, 存在何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的問題。鑒于十五規(guī)劃在效力上高于節(jié)能規(guī)劃,參照下位法與上位法規(guī)定不一致的,適用上位法的規(guī)定的原則,此問題的答案只能是: 應(yīng)當(dāng)適用十五規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定, 不應(yīng)當(dāng)適用節(jié)能規(guī)劃的這些規(guī)定, 這些規(guī)定不能成為私車限額拍賣的合格的依據(jù), 除非這些特別規(guī)定的作出得到了十五規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)全國人大的特別授權(quán)。
(4) 即使再退一步, 假定節(jié)能規(guī)劃中這兩段規(guī)定的制定得到了十五規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)全國人大的特別授權(quán), 因而具有應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的效力, 大城市或特大城市的政府也只能出于節(jié)能的目的適用該規(guī)定。至少就上海實(shí)施至今的私車限額拍賣措施而言, 這些規(guī)定沒有成為合格的依據(jù)的余地。因?yàn)槎叩哪康牟煌? 這些規(guī)定的目的只應(yīng)當(dāng)被理解為節(jié)能, 而上海實(shí)施的限額拍賣措施的目的, 根據(jù)市府的說明, 是緩解交通擁堵、保障暢通。
(七) 小結(jié)
綜上所述, 第一, 上海市府就其實(shí)施的私車限額拍賣措施的法律根據(jù)所作的全部說明在事實(shí)上和法理上都是根本站不住腳的, 是完全沒有說服力的。第二, 該項(xiàng)措施根本沒有合格的法律根據(jù), 因此是無權(quán)的或越權(quán)的行政措施, 是自始無效的。
( 以上為本次發(fā)表的部分)
附錄
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